Protiv pravnosnažne presude donete u drugom stepenu, tuženi je blagovremeno izjavio reviziju zbog bitne povrede odredaba parničnog postupka i pogrešne primene materijalnog prava. Tužilac je na reviziju blagovremeno odgovorio.

Ispitujući pobijanu presudu u smislu člana 408. Zakona o parničnom postupku („Službeni glasnik RS“, br. 72/11, 49/13 – US, 74/13 – US, 55/14, 87/18, 18/20 i 10/23 – dr. zakon), Vrhovni sud je našao da je revizija osnovana.

U postupku pred nižestepenim sudovima nije učinjena bitna povreda odredaba parničnog postupka iz člana 374. stav 2. tačka 2. ZPP, na koju revizijski sud pazi po službenoj dužnosti. Tuženi reviziju izjavljuje i zbog bitne povrede iz člana 374. stav 1. ZPP, ali ne označava nijednu odredbu koja bi u postupku pred drugostepenim sudom bila povređena, niti navodi u čemu bi se povreda sastojala, budući da se tim navodima u suštini osporava pravilnost primene materijalnog prava.

Prema utvrđenom činjeničnom stanju, tužilac je u listu nepokretnosti br. ... KO Ledinci upisan kao vlasnik, sa obimom udela 1/1, katastarske parcele br. ... površine 2972m2, voćnjak III klase, potez ulica ..., katastarske parcele br. ... površine 241m2, ostalo veštački stvoreno neplodno zemljište, potez Ševinjak, katastarske parcele br. .../8 površine 3m2, vinograd III klase, potez Ševinjak, katastarske parcele br. .../9 ukupne površine 511m2, koju čine njiva VII klase površine 165m2 i vinograd III klase površine 346m2, potez Ševinjak, i katastarske parcele br. .../10 ukupne površine 465m2, koju čine njiva VII klase površine 420m2 i vinograd III klase površine 45m2, potez ulica ... . Sve predmetne parcele su po vrsti zemljišta gradsko građevinsko zemljište, ukupne površine 4192m2.

Tužilac je 2010. godine kupio dve veće parcele u Ledincima, koje su po vrsti bile gradsko građevinsko zemljište, a u prirodi njive. Potvrdom Gradske uprave za urbanizam i stambene poslove grada Novog Sada br. V 35-457/11 od 30.09.2011. godine potvrđen je projekat preparcelacije i parcelacije br. 7242 od 14.07.2011. godine, izrađen po zahtevu tužioca i u skladu sa tada važećim planom generalne regulacije naselja Ledinci, kojim se od katastarske parcele br. ... KO Ledinci izdvaja deo za javnu namenu i formira šest potpunih građevinskih parcela, dok će se ostatak parcele definisati u kasnijoj fazi realizacije. Tom deobom, sprovedenom na osnovu skice održavanja premera broj 116 iz 2011. godine, nastale su predmetne katastarske parcele .../8, .../9 i .../10, koje do danas nisu trpele promenu oblika i površine. Katastarska parcela ... nastala je premerom katastarske opštine i takođe nije menjala oblik i površinu, a katastarska parcela ... postojala je i pre navedene deobe. Tužilac je šest formiranih građevinskih parcela prodao, dok preostale, među kojima su i predmetne parcele, nije prodavao.

Tužilac predmetne parcele delom koristi kao voćnjak i na njima je zasadio šljive, kasnije i orahe, a preko njih prelaze vlasnici okolnih placeva, kojima je to jedini način da dođu do svojih parcela, pri čemu se tužilac ne protivi. Na jednom delu nasut je tucanik i postoji trasa puta, a prema iskazu tužioca tucanik je postavio jedan od vlasnika okolnih placeva. Deo predmetnih parcela je ograđen i koristi se kao dvorište zajedno sa susednom katastarskom parcelom br. .... Tužilac je nameravao da na katastarskoj parceli ... gradi hladnjaču za voće, podneo je zahtev preko punomoćnika i dobio informaciju da na tim parcelama ne može da gradi. Nadležnim organima sa zahtevom za izmenu planskog akta se nije obraćao, niti je predmetne parcele pokušavao da proda.

Prema informaciji o lokaciji Gradske uprave za urbanizam i građevinske poslove grada Novog Sada br. V-353-632/20 od 03.09.2020. godine, izdatoj na osnovu plana generalne regulacije naseljenih mesta Ledinci i Stari Ledinci, predmetne parcele nalaze se u zoni porodičnog stanovanja, a namena zemljišta su površine javne namene – delovi ulica i zaštitno zelenilo. Prema dopisima JP „Urbanizam“ Zavod za urbanizam Novi Sad od 08.12.2022, 27.03.2023. i 01.08.2023. godine, katastarska parcela ... prvi put je vidljiva u detaljnom urbanističkom planu individualnog stanovanja „Ševinjak“ u Ledincima iz 1986. godine, kojim je mali deo te parcele planiran za površinu javne namene – deo regulacije ulice, a delom za zaštitno zelenilo, pri čemu taj plan više nije na snazi. Katastarska parcela ... prvi put je vidljiva u izmenama i dopunama regulacionog plana Ledinaca iz 2008. godine, kojim je većim delom planirana za površinu ostale namene – individualno stanovanje, a malim delovima za delove regulacija ulica, dok je prvi put u celosti planirana za površinu javne namene – saobraćajnu površinu tek važećim planom generalne regulacije naseljenih mesta Ledinci i Stari Ledinci. Katastarske parcele .../8, .../9 i .../10 kao formirane, samostalne parcele prvi put su vidljive u tom važećem planu, kojim su planirane za površinu javne namene – delove regulacija ulica.

Plansku namenu i faktičko stanje predmetnih parcela prvostepeni sud je utvrdio na osnovu nalaza i mišljenja veštaka geodetske struke, koji je prihvatio u celosti. Prema važećem planskom aktu, katastarska parcela ... namenjena je za porodično stanovanje u površini od 4m2, za javnu površinu – ulicu ... u površini od 3a 53m2 i za javnu površinu – zaštitno zelenilo u površini od 26a 15m2. Deo namenjen porodičnom stanovanju koristi se kao zatravljena površina i nije ograđen. Deo namenjen regulaciji ulice koristi se kao zatravljena površina od 267m2 i kao dvorište površine 86m2 i nije priveden planskoj nameni. Od dela namenjenog zaštitnom zelenilu, kao neograđena zelena površina koristi se 2a 83m2, odnosno 10,82%, i taj deo je priveden planskoj nameni, dok je preostali deo od 23a 32m2, odnosno 89,18%, ograđen, koristi se kao deo dvorišta zajedno sa susednom katastarskom parcelom ... i nije priveden planskoj nameni. Katastarska parcela .../8 koristi se kao zatravljena površina uz tucanički kolovoz i privedena je planskoj nameni u celosti. Katastarska parcela .../9 u centralnom jugozapadnom delu koristi se kao deo tucaničkog kolovoza, u krajnjem severozapadnom i istočnom delu kao zatravljena površina uz kolovoz, a u jugoistočnom delu nalazi se škarpa puta nastala nivelacijom zemljišta prilikom izgradnje tucaničkog kolovoza i dva stuba elektroenergetske mreže na kojima nisu postavljeni vodovi. Ta parcela je u celosti privedena planskoj nameni. Katastarska parcela .../10 u krajnjem severnom delu koristi se kao neograđena zatravljena površina, a u južnom delu kao dvorište zajedno sa katastarskim parcelama ... i ..., i nije privedena planskoj nameni. Zadatkom geodetskog veštačenja bile su obuhvaćene katastarske parcele ..., .../8, .../9 i .../10, dok katastarska parcela ... tim veštačenjem nije bila obuhvaćena.

Lokalitet nije opremljen uličnim instalacijama vodovoda i kanalizacije, a delimično je opremljen elektroenergetskim i gasnim instalacijama, kao i uličnom mrežom elektronske komunikacije. Prema službenoj dokumentaciji JKP „Put“ Novi Sad nema podataka da je to javno komunalno preduzeće u ulicama ... i ... na predmetnim parcelama izvodilo radove vezane za njihovo pretvaranje u ulicu. Prema tehničkoj dokumentaciji JKP „Vodovod i kanalizacija“ Novi Sad, kroz predmetne parcele ne prolazi vodovodna i kanalizaciona mreža koja je u nadležnosti tog preduzeća. Prema dopisu EPS „Distribucija“ DOO Beograd, Ogranak Elektrodistribucija Novi Sad, na predmetnim parcelama nije izgrađena elektroenergetska mreža. U periodu od 2012. do 2019. godine nije vršena promena namene predmetnih parcela.

Prema dopuni nalaza i mišljenja veštaka građevinske struke, tržišna vrednost predmetnih parcela na dan davanja dopune iznosi 6.777,44 dinara po kvadratnom metru. Postupak eksproprijacije predmetnih parcela nikada nije sproveden niti započet, niti je tužiocu isplaćena naknada.

Na tako utvrđenom činjeničnom stanju prvostepeni sud je zaključio da je tužbeni zahtev osnovan. Ocenio je da je prigovor nedostatka pasivne legitimacije neosnovan, jer je tužilac vlasnik parcela koje su planskim aktima tuženog predviđene za javne površine, što se, po nalaženju tog suda, može smatrati deposediranjem. Utvrdio je da u odnosu na predmetne parcele nije donet akt o eksproprijaciji niti je izvršena faktička eksproprijacija, te da do onemogućavanja mirnog uživanja imovine nije došlo faktičkim radnjama tuženog i deposediranjem tužioca ni njegovih pravnih prethodnika, privođenjem parcela planskoj nameni, već donošenjem urbanističkih planova kojima je predviđeno da se na predmetnom zemljištu izgrade površine javne namene i njihovim nesprovođenjem u dužem vremenskom periodu. Zaključio je da je pravni položaj tužioca time učinjen neizvesnim u meri koja prevazilazi razumnu meru trpljenja, pa su predmetne parcele planskim aktom i delimičnim privođenjem nameni, u smislu člana 10. stav 2. i 7. Zakona o javnoj svojini, postale opšte dobro i tim momentom faktički izašle iz privatnog vlasništva, te da je propust tuženog što nije blagovremeno sproveo postupak eksproprijacije.

Drugostepeni sud se, navodeći da prihvata činjenično stanje utvrđeno prvostepenom presudom i primenu materijalnog prava, pozvao na član 396. stav 2. ZPP, ali je svoju presudu ipak obrazložio sopstvenim razlozima. Po tim razlozima, katastarske parcele .../8 i .../9 i deo katastarske parcele ... privedeni su nameni, odnosno faktički su eksproprisani, a u konkretnom slučaju radi se o tzv. faktičkoj eksproprijaciji, koja nastaje kada se na zemljištu u privatnoj svojini grade putevi, infrastruktura ili drugi objekti od javnog i opšteg interesa. Taj sud je zauzeo stav da naknada tržišne vrednosti pripada bez obzira na to da li je zemljište već faktički, u celini ili delimično, privedeno toj nameni ili se još uvek nalazi u državini vlasnika ili trećih lica.

Nižestepeni sudovi su, dakle, tužbeni zahtev usvojili iz različitih razloga: prvostepeni sud polazeći od toga da do deposediranja tužioca nije došlo i da povreda njegovog prava proizlazi iz dugogodišnjeg neprivođenja zemljišta planskoj nameni, a drugostepeni sud polazeći od toga da su predmetne parcele faktički eksproprisane. Ni jedni ni drugi razlozi ne počivaju na pravilnoj primeni materijalnog prava, zbog čega ni činjenično stanje nije potpuno utvrđeno.

Odredbom člana 58. stav 1. Ustava Republike Srbije („Službeni glasnik RS“, br. 98/06 i 115/21) jemči se mirno uživanje svojine i drugih imovinskih prava stečenih na osnovu zakona, a stavom 2. istog člana propisano je da pravo svojine može biti oduzeto ili ograničeno samo u javnom interesu utvrđenom na osnovu zakona, uz naknadu koja ne može biti niža od tržišne. Odredbom člana 1. Protokola 1 uz Evropsku konvenciju za zaštitu ljudskih prava i osnovnih sloboda („Službeni list SCG – Međunarodni ugovori“, br. 9/03, 5/05 i 7/05 – ispravka i „Službeni glasnik RS – Međunarodni ugovori“, br. 12/10 i 10/15) jemči se pravo svakog fizičkog i pravnog lica na neometano uživanje svoje imovine.

Planskim aktom se utvrđuje namena prostora i uređuju uslovi izgradnje, a ne odlučuje se o pravima na nepokretnostima. Njegovim donošenjem vlasnik ne gubi nijedno svojinsko ovlašćenje. Zemljište i dalje drži, koristi ga i njime raspolaže, a do privođenja planskoj nameni može ga koristiti na dotadašnji način. Saglasno članu 20. stav 4. Zakona o eksproprijaciji („Službeni glasnik RS“, br. 53/95, „Službeni list SRJ“, br. 16/01 – SUS i „Službeni glasnik RS“, br. 20/09, 55/13 – US i 106/16 – autentično tumačenje), donet planski akt je samo uslov da se javni interes za eksproprijaciju može utvrditi, a odluku o tome donosi Vlada, pa donošenje planskog akta ne znači ni da će postupak eksproprijacije biti pokrenut i sproveden. Iz istih razloga, zemljište određeno planskom namenom za površinu javne namene ne postaje time dobro u opštoj upotrebi u smislu člana 10. stav 2. Zakona o javnoj svojini („Službeni glasnik RS“, br. 72/11, 88/13, 105/14, 104/16 – dr. zakon, 108/16, 113/17, 95/18 i 153/20), jer se tim dobrima smatraju stvari koje su zbog svoje prirode namenjene korišćenju svih i koje su kao takve određene zakonom, niti po tom osnovu prelazi u javnu svojinu jedinice lokalne samouprave. Stoga je na pogrešnoj primeni materijalnog prava zasnovan zaključak prvostepenog suda da su predmetne parcele planskim aktom i delimičnim privođenjem nameni postale opšte dobro i tim momentom izašle iz privatnog vlasništva.

Pravo vlasnika na naknadu u visini tržišne vrednosti zemljišta postoji u dve situacije, koje se međusobno razlikuju i po činjenicama koje ih čine. Prva je kada je zemljište faktički privedeno planskoj javnoj nameni, tako da je izašlo iz državine vlasnika i postalo dostupno neograničenom broju lica, a postupak eksproprijacije nije sproveden. Tada je odlučno šta je na zemljištu izvedeno, čijim radnjama i da li je vlasnik izgubio državinu. Druga je kada zemljište nije privedeno nameni, ali je planskim aktom za javnu namenu određeno kroz toliko dug period i uz takve posledice po mogućnost korišćenja i raspolaganja da vlasnik trpi prekomeran teret, usled čega pravična ravnoteža između zahteva opšteg interesa i zaštite prava na mirno uživanje imovine nije postignuta. Tada je odlučno od kada ograničenje traje i u čemu se stvarno sastoji. Obe ocene moraju se izvesti za svaku katastarsku parcelu posebno, jer se predmetne parcele međusobno razlikuju i po vremenu od kada su određene za površinu javne namene i po tome da li su i u kom obimu toj nameni privedene.

Ako se pođe od razloga prvostepenog suda, da do deposediranja tužioca nije došlo i da njegovo pravo trpi ograničenje usled dugogodišnjeg neprivođenja zemljišta planskoj nameni, onda je trebalo utvrditi od kada to ograničenje za svaku predmetnu parcelu traje i u čemu se ono stvarno sastoji, a to nije učinjeno. Iz dopisa JP „Urbanizam“ Zavod za urbanizam Novi Sad proizlazi da je planskim aktom iz 1986. godine bila obuhvaćena samo katastarska parcela ..., i to manjim delom, da je katastarska parcela ... u celosti određena za površinu javne namene tek važećim planskim aktom, te da su katastarske parcele .../8, .../9 i .../10 kao formirane samostalne parcele prvi put vidljive takođe u tom planu, pri čemu je veštak geodetske struke naveo da mu grafički delovi ranije važećih planskih akata nisu dostupni, da zbog toga ne može da uporedi regulacione linije i da se o tome može detaljnije izjasniti JP „Urbanizam“ kao obrađivač planskog akta. Nižestepeni sudovi su, i pored toga, za sve predmetne parcele pošli od jednog istog, dugog perioda ograničenja, ne navodeći iz čega za svaku od njih proizlazi kada je to ograničenje nastalo.

Nije utvrđeno ni u čemu se ograničenje tužioca stvarno sastoji. Utvrđeno je da on predmetne parcele drži i koristi, da je na njima zasadio voćke i da ubira plodove, da je deo parcela ograđen i da se koristi kao dvorište zajedno sa susednom katastarskom parcelom ..., da se nadležnim organima sa zahtevom za izmenu planskog akta nije obraćao i da parcele nije ni pokušavao da proda. Uz takve činjenice, trebalo je utvrditi koja su konkretna svojinska ovlašćenja tužiocu uskraćena i u kom obimu, jer se tek iz toga može zaključiti da li je teret koji on trpi prekomeran.

Nisu ocenjene ni okolnosti pod kojima je tužilac predmetne parcele stekao, odnosno pod kojima su one nastale. Katastarske parcele .../8, .../9 i .../10 nastale su deobom katastarske parcele ... po zahtevu samog tužioca, projektom preparcelacije kojim su delovi te parcele izdvojeni upravo za javnu namenu, i to u skladu sa tada važećim planskim aktom, pri čemu je šest istovremeno formiranih građevinskih parcela tužilac prodao. U odnosu na katastarske parcele ... i ..., koje tom deobom nisu nastale, nije utvrđeno ni kada ih je ni na koji način tužilac stekao, niti da li su one među dvema parcelama koje je kupio 2010. godine. Od tih okolnosti zavisi da li je tužiocu sadržina planskih dokumenata bila poznata u vreme sticanja, a naročito u vreme preparcelacije, i da li je donošenjem važećeg planskog akta uopšte promenjen pravni položaj koji je sam uspostavio. O značaju te okolnosti Vrhovni sud se izjasnio u presudi Rev 11505/24 od 11.06.2024. godine, zauzimajući stanovište da teretni sticalac nepokretnosti nema pravo na novčanu naknadu zbog povrede prava na mirno uživanje imovine kada mu je u vreme sticanja svojine bila poznata sadržina planskih dokumenata po kojima je deo nepokretnosti planiran za objekat javne namene.

Ako se pak pođe od razloga drugostepenog suda, da su predmetne parcele faktički eksproprisane, onda je trebalo utvrditi da li su one radnjama tuženog ili lica koja postupaju po njegovom ovlašćenju privedene javnoj nameni i da li je tužilac time izgubio državinu, a ni to nije učinjeno. Utvrđeno je da prema službenoj dokumentaciji JKP „Put“ Novi Sad nema podataka da je to preduzeće na predmetnim parcelama izvodilo radove vezane za njihovo pretvaranje u ulicu, da kroz predmetne parcele ne prolazi vodovodna i kanalizaciona mreža u nadležnosti JKP „Vodovod i kanalizacija“ Novi Sad, da na njima nije izgrađena elektroenergetska mreža i da lokalitet nije opremljen uličnim instalacijama vodovoda i kanalizacije, a sam tužilac je u svom iskazu naveo da je tucanik postavio jedan od vlasnika okolnih placeva. Te dokaze nižestepeni sudovi nisu ocenili, niti su utvrdili koju je radnju na predmetnim parcelama preduzeo tuženi, sam ili preko svojih javnih preduzeća, zbog čega je bez utemeljenja u izvedenim dokazima ostao i navod prvostepenog suda da je tuženi opremao zemljište u privatnom vlasništvu.

Nije utvrđeno ni da je tužilac izgubio državinu predmetnih parcela. Naprotiv, utvrđeno je da ih drži i koristi kao voćnjak, da je deo ograđen i da se koristi kao dvorište, a sam je naveo da vlasnicima okolnih placeva prelaz preko svojih parcela dozvoljava.

Najzad, ni obim u kome su parcele privedene nameni ne odgovara zaključku drugostepenog suda. Taj sud je kao privedene nameni označio katastarske parcele .../8 i .../9 i deo katastarske parcele ..., a o katastarskoj parceli .../10 se nije izjasnio, iako je za nju utvrđeno da nameni nije privedena, dok katastarska parcela ... geodetskim veštačenjem nije ni bila obuhvaćena, pa o njenom faktičkom stanju u spisima nalaza nema. Uz to, ne može se prihvatiti ni stav drugostepenog suda da naknada tržišne vrednosti pripada bez obzira na to da li je zemljište privedeno nameni i da li se još nalazi u državini vlasnika. Tim stavom se briše razlika između faktičke eksproprijacije i ograničenja prava svojine planskim aktom, a sa njom i razlika u činjenicama od kojih u svakom od ta dva slučaja zavisi osnovanost zahteva.

Ni visina dosuđene naknade ne počiva na potpuno utvrđenom činjeničnom stanju. Naknada u visini tržišne vrednosti dosuđena je za ukupnu površinu od 4192m2, iako je utvrđeno da su planskoj nameni privedene samo katastarska parcela .../8 površine 3m2, katastarska parcela .../9 površine 511m2 i deo katastarske parcele ... površine 2a 83m2, dok deo katastarske parcele ... namenjen regulaciji ulice i katastarska parcela .../10 nameni nisu privedeni, a deo katastarske parcele ... površine 4m2 važećim planskim aktom namenjen je za porodično stanovanje, dakle uopšte nije ni određen za površinu javne namene. Nižestepeni sudovi nisu utvrdili zbog čega naknada pripada za celokupnu površinu predmetnih parcela. Uz to, zapisnik Poreske uprave od 02.10.2023. godine, čija je procena od 6.644,28 dinara po kvadratnom metru, pored procene veštaka građevinske struke, bila osnov za utvrđivanje tržišne vrednosti, obuhvata katastarske parcele ..., .../8, .../9 i .../10, ali ne i katastarsku parcelu ..., tako da za tu parcelu u spisima nema ni nalaza o njenom faktičkom stanju ni procene njene vrednosti, a naknada je dosuđena u punom iznosu.

Zbog svega navedenog, Vrhovni sud je ukinuo obe nižestepene presude i predmet vratio na ponovno suđenje prvostepenom sudu, koji će imati u vidu da faktička eksproprijacija i ograničenje prava svojine planskim aktom predstavljaju različit osnov, sa različitim činjeničnim pretpostavkama. Za svaku predmetnu katastarsku parcelu utvrdiće od kada je i kojim planskim aktom određena za površinu javne namene, da li je i u kom obimu toj nameni privedena i čijim radnjama, kao i da li je tužilac njenu državinu izgubio. Utvrdiće i kada je i na koji način tužilac stekao katastarske parcele ... i ..., koje nisu nastale deobom katastarske parcele ..., zatim okolnosti pod kojima je po njegovom zahtevu izvršena preparcelacija, kao i u čemu se konkretno sastoji ograničenje njegovih svojinskih ovlašćenja. Tek na tako potpuno utvrđenom činjeničnom stanju, uz pravilnu primenu materijalnog prava, ponovo će odlučiti o tužbenom zahtevu, a ako nađe da naknada tužiocu pripada, utvrdiće i za koju površinu i po kojoj vrednosti, dajući o svemu jasne i potpune razloge. Prilikom odlučivanja o zahtevu za utvrđenje da predmetne parcele predstavljaju javnu svojinu tuženog i o zahtevu da tužilac trpi prenos prava vlasništva, prvostepeni sud će imati u vidu da usvajanje tih zahteva pretpostavlja postojanje materijalnopravnog osnova za prelazak prava svojine.

Na osnovu odredbe člana 416. stav 2. ZPP, Vrhovni sud je odlučio kao u izreci.

Predsednik veća – sudija

Dragana Marinković, s.r.

Za tačnost otpravka

Zamenik upravitelja pisarnice

Milanka Ranković