Prema članu 404. stav 1. ZPP, revizija je izuzetno dozvoljena zbog pogrešne primene materijalnog i protiv drugostepene presude koja se ne bi mogla pobijati revizijom, ako postoji potreba da se razmotre pravna pitanja od opšteg interesa ili u interesu ravnopravnosti građana, ujednači sudska praksa ili da novo tumačenje prava. Stavom drugim tog člana propisano je da ocenu dozvoljenosti i osnovanosti posebne revizije daje Vrhovni sud u veću sastavljenom od pet sudija. Navedena odredba se na osnovu člana 420. stav 6. ZPP shodno primenjuje u postupku po reviziji protiv rešenja kojim se pravosnažno okončava postupak, a na osnovu člana 30. stav 2. Zakona o vanparničnom postupku ista se shodno primenjuje i u vanparničnom postupku.

Po oceni Vrhovnog suda, navodima revizije ukazuju se na različito potupanje sudova u postupcima određivanja naknade za eksproprisano zemljište, u situaciji kada je planskim aktom koji je stupio na snagu pre donošenja rešenja o eksproprijaciji izvršena promena namene poljoprivrednog u građevinsko zemljište. Zbog toga postoji potreba da se u ovom slučaju odlučuje o posebnoj reviziji radi ujednačavanja sudske prakse, pa je zato i odlučeno kao u prvom stavu izreke.

Ispitujući pobijano rešenje, u skladu sa članom 408. ZPP u vezi sa članom 30. stav 2. ZPP, Vrhovni sud je našao da je revizija predlagača osnovana.

Prema utvrđenom činjeničnom stanju, pravosnažnim rešenjem nadležnog organa Opštine Kuršumlija br. 01-465-322 od 23.09.2021. godine, na predlog ovde protivnika predlagača od 30.07.2021. godine, eksproprisane su kat. parcela .. KO ..., njiva četvrte klase, površine 79 m2 i kat. parcela .. KO ..., ostalo veštački stvoreno neplodno zemljište, površine 618 m2, suvlasništvo predlagača sa određenim udelom, radi izgradnje autoputa E 80, deonica Niš-Merdare. Veštačenjem preko veštaka poljoprivredne struke utvrđeno je tržišna cena eksproprisanih katastarskih parcela kao poljoprivrednog zemljišta i to: za parceu .. (koja se prostire neposredno uz reku Toplicu, a u blizini je asfaltnog puta koji ide iz pravca Kuršumlije i spaja se sa magistralnim putem Niš-Merdare) u iznosu od 350,00 dinara/m2 (ukupno 27.650,00 dinara), a za. parcelu .. (koja se prostire neposredno uz asfaltni put koji ide iz pravca Kuršumlije i spaja se sa magistralnim putem Niš-Merdare) po kulturi ostala veštački stvoreno neplodno zemljište, na čijem se mestu nalazi njiva, u iznosu od 340,00 dinara /m2 (ukupno 210.120,00 dinara), sve ukupno 237.770,00 dinara, što prema udelu predlagača od 20/36 iznosi 132.094,44 dinara.

Polazeći od tako utvrđenog činjeničnog stanja, nižestepeni sudovi su primenom članova 41. i 42. Zakona o eksproprijaciji odredili naknadu za eksproprisano zemljište kao za poljoprivredno zemljište, u visini njegove tržišne vrednosti utvrđene veštačenjem. Sudovi su odbili zahtev predlagača da naknadu za eksproprisanu parcelu odrede u visini tržišne vrednosti građevinskog zemljišta, sa obrazloženjem da su vezani pravnonažnim rešenjem o eksproprijaciji i da je za određivanje naknade odlučna činjenica status zemljišta u vreme eksproprijacije, a ne namena za koju je eksproprisano, kao i da promene statusa zemljišta nakon eksproprijacije nisu od značaja.

Osnovano se revizijom predlagača ukazuje da su nižestepeni sudovi u ovoj pravnoj stvari pogrešno primenili materijalno pravo.

Odredbom člana 42. stav 1. Zakona o eksproprijaciji (“Službeni glasnik RS”, br. 53/95, 23/01 - SUS, 20/09, 55/13 – US i 106/16 - Autentično tumačenje) propisano je da se naknada za eksproprisano poljoprivredno i građevinsko zemljište određuje u novcu, prema tržišnoj ceni takvog zemljišta, ako zakonom nije drugačije propisano. Odredbom stav 2. ovog člana, propisano je da se visina naknade u novcu za eksproprisane nepokretnosti određuje po tržišnoj ceni, prema okolnostima u momentu zaključenja sporazuma o visini naknade, a ako sporazum nije postignut, prema okolnostima u momentu donošenja prvostepene odluke o naknadi.

I po oceni Vrhovnog suda, do promene statusa predmetnog eksproprisanog zemljišta došlo je pre donošenja rešenja o eksproprijaciji nadležnog organa Opštine Kuršumlija br. 01-465-322 od 23.09.2021. godine, stupanjem na snagu Prostornog plana područja posebne namene infrastrukturnog koridora auto-puta E – 80, deonica Niš-Merdare („Službeni glasnik RS“, br.102/17 ... 62/19).

Zakonom o planiranju i izgradnji („Službeni glasnik RS“, br.72/09 ... 9/20), važećem u vreme donošenja rešenja o eksproprijaciji, članom 2. stav 1. tačka 4. („pojmovi“) namena zemljišta definisana je kao način korišćenja zemljišta određen planskim dokumentom. Članom 11. stav 1. ovog zakona, propisano je da su planski dokumenti prostorni i urbanistički planovi, a da su prostorni planovi, pored ostalog, i Prostorni plan područja posebne namene. Članom 82. ovog zakona, građevinsko zemljište je definisano kao ono zemljište koje je određeno zakonom i planskim dokumentom kao građevinsko, koje je predviđeno za izgradnju i redovno korišćenje objekata, kao i zemljište na kojem su izgrađeni objekti u skladu sa zakonom, bez obzira što ta promena namene i statusa nije provedena u katastru. Članom 83. stav 2 ovog zakona, propisano je da stupanjem na snagu planskog dokumenta kojim je promenjena namena zemljišta u građevinsko zemljište, vlasnici tog zemljišta stiču prava i obaveze propisane ovim zakonom i podzakonskim aktima donetim na osnovu zakona, bez obzira na činjenicu što organ nadležan za upis na nepokretnostima i pravima na njima nije sproveo promenu u javnoj knjizi o evidenciji nepokretnosti i prava.

Članom 88. stav 1 Zakona o planiranju i izgradnji, propisano je da kada se planskim dokumentom promeni namena poljoprivrednog i šumskog u građevinsko zemljište, organ nadležan za donošenje planskog dokumenta dužan je da u roku od 15 dana od dana stupanja na snagu tog dokumenta, organu nadležnom za poslove državnog premera i katastra dostavi akt koji sadrži opis katastarskih parcela kojima je promenjena namena. Organ nadležan za poslove državnog premera i katastra u roku od 15 dana po dobijanju akta iz stava 1. istog člana, rešenjem provodi nastalu promenu i stavlja zabeležbu o obavezi plaćanja naknade za promenu namene u bazu podataka katastra nepokretnosti za koju se izdaje LN (stav 2.). Poljoprivredno zemljište kojem je planskim dokumentom promenjena namena u građevinsko, do privođenja nameni može se koristiti za poljoprivrednu proizvodnju (stav 3). Od dana stupanja na snagu planskog dokumenta kojim je izvršena promena namene poljoprivrednog i šumskog zemljišta u građevinsko zemljište, vlasnik takvog zemljišta ostvaruje sva prava vlasnika na građevinskom zemljištu, u skladu sa ovim zakonom (stav 9.).

Stupanjem na snagu Prostornog plana područja posebne namene infrastrukturnog koridora auto-puta E 80, deonica Niš-Merdare, došlo je do promene namene eksproprisanog zemljišta koje je po tom osnovu postalo građevinsko zemljište na osnovu člana 82. Zakona o planiranju i izgradnji („Sl. glasnik RS“, br.72/09...83/18) bez obzira što ta promena namene i statusa nije provedena u katastru.

Prema tome, s obzirom na to da pravno dejstvo planskog dokumenta nastaje njegovim stupanjem na snagu (član 88. stav 9. Zakona o planiranju i izgradnji) od tada vlasnik takvog zemljišta ostvaruje svoja prava vlasnika na građevinskom zemljištu u skladu sa ovim zakonom, a bez obzira na to što organ nadležan za upis prava na nepokretnostima nije sproveo tu promenu namene u katastru nepokretnosti (član 83. stav 2). U tom kontekstu je bez pravnog značaja to što se poljoprivredno zemljište kojem je planskim dokumentom promenjena namena u građevinsko, do privođenja namene može koristiti za poljoprivrednu proizvodnju (član 88. stav 3 citiranog Zakona o planiranju i izgradnji). To znači da se novčana naknada za eksproprisano zemljište određuje prema vrsti (statusu zemljišta) u vreme donošenja pravnosnažnog rešenja o eksproprijaciji. Kako u konkretnom slučaju, prema podacima iz pravnosnažnog rešenja o eksproprijaciji proizlazi da nije reč o naknadnoj promeni statusa zemljišta, već o tome da je pre eksproprijacije bio utvrđen javni interes za eksproprijaciju i donet planski dokument (Prostorni plan područja posebne namene infrastrukturnog koridora auto puta E-80, deonica Niš-Merdare) koji ga je odredio kao građevinsko zemljište, to upućuje na zaključak da je pre pravnosnažnosti rešenja o eksproprijaciji stupanjem na snagu planskog dokumenta bio promenjen status ovog zemljišta u građevinsko zemljište. Od tog dana predlagač ostvaruje sva prava vlasnika građevinskog zemljišta, što znači da ima pravo na naknadu za eksproprisano zemljište prema tržišnoj ceni građevinskog zemljišta, bez obzira na to što organ nadležan za upis nepokretnosti i prava nad njima nije sproveo promenu u katastru nepokretnosti.

Prilikom donošenja odluke Vrhovni sud je imao u vidu da je pre donošenja pobijane drugostepene odluke stupio na snagu (sa danom 04.08.2023. godine Zakon o izmenama i dopunama Zakona o planiranju i izgradnji („Službeni glasnik RS“, br.62/23 od 27.07.2023. godine) kojim su, između ostalog, izmenjeni član 2. i dopunjen član 88. Zakona o planiranju i izgradnji („Službeni glasnik RS“, br.72/09 ... 54/21), ali nalazi da ove izmene i dopune nemaju uticaja na odluku u ovoj stvari. Članom 1. ovog Zakona izmenjen je član 2. stav 1. Zakona o planiranju i izgradnji („Službeni glasnik RS“, br.72/09 ... 54/21) tako da sada sadrži tačke 1.-90. (u kojima se daje značenje pojedinih izraza upotrebljenih u ovom zakonu), među kojima se više ne nalazi odredba člana 2. stav 1. tačka 4. („pojmovi“) kojom je namena zemljišta bila definisana kao način korišćenja zemljišta određen planskim dokumentom koju je sadržao Zakon o planiranju i izgradnji važeći u vreme donošenja rešenja o eksproprijaciji. Pored toga, članom 26. ovog zakona dopunjen je član 88. Zakona o planiranju i izgradnji („Službeni glasnik RS“, br.72/09 ... 54/21) tako što je posle stava 9. (koji nije menjan) dodat stav 10. prema kojem se izuzetno od odredbe stava 9. ovog člana, u slučaju da bude pokrenut postupak eksproprijacije zemljišta kome je promenjena namena, za potrebe izgradnje linijskog infrastrukturnog objekta za koji je utvrđeno da je od posebnog značaja za Republiku Srbiju, naknada za eksproprijaciju određuje kao za poljoprivredno zemljište, odnosno šumu i šumsko zemljište, s obzirom na to da se isto koristi i smatra poljoprivrednim, odnosno šumskim zemljištem, sve do podnošenja zahteva za izdavanje građevinske dozvole, u cilju privođenja zemljišta nameni. Po oceni Vrhovnog suda, ova zakonska odredba primenjuje se na buduće situacije kada, nakon njenog stupanja na snagu, bude pokrenut postupak eksproprijacije zemljišta kome je promenjena namena (planskim dokumentom), za potrebe izgradnje linijskog infrastrukturnog objekta za koji je utvrđeno da je od posebnog značaja za Republiku Srbiju (čiji pojmovi su dati u noveliranim odrebama člana 2. Zakona o planiranju i izgradnji, tačke 56. i 62.).

Kako je u konkretnom slučaju, postupak eksproprijacije zemljišta predlagača započet i okončan donošenjem pravnosnažnog rešenja o eksproprijaciji br. 01-465- 322 od 23.09.2021. godine pre stupanja na snagu Zakona o izmenama i dopunama Zakona o planiranju i izgradnji („Službeni glasnik RS“, br.62/23 od 27.07.2023. godine), kojim su, između ostalog, izmenjeni član 2. i dopunjen član 88. Zakona o planiranju i izgradnji („Službeni glasnik RS“, br.72/09 ... 54/21), to su namena i status zemljišta definisani planskim dokumentom (koji po pravilu prethodi donošenju rešenja o eksproprijaciji), pa se u takvoj situaciji o pravu predlagača kao bivšeg vlasnika na naknadu za eksproprisanu nepokretnost, o kojoj nije postignut sporazum u postupku eksproprijacije, odlučuje primenom člana 42. stav 2. Zakona o eksproprijaciji u vezi člana 88. stav 9. Zakona o planiranju i izgradnji.

Iz izloženih razloga prvostepeni sud će u ponovnom postupku pre svega utvrditi kada je tačno stupio na snagu navedeni prostorni plan kojim su obuhvaćene predmetne katastarske parcele, da bi potom utvrdio visinu tržišne cene eksproprisanog zemljišta kao građevinskog zemljišta na osnovu čanova 41. stav 2. i 42. Zakona o eksproprijaciji.

Kako odluka o troškovima postupka zavisi od odluke o glavnoj stvari, to je i ona ukinuta.

Iz navedenih razloga, na osnovu člana 416. stav 2. ZPP u vezi člana 30. stav 2. ZVP, odlučeno je kao u drugom stavu izreke.

Predsednik veća – sudija

Zvezdana Lutovac, s.r.

Za tačnost otpravka

Zamenik upravitelja pisarnice

Milanka Ranković