Presudom Apelacionog suda u Beogradu Gž 4387/22 od 20.10.2022. godine, stavom prvim izreke, odbijena je kao neosnovana žalba tužilaca i potvrđena prvostepena presuda u stavovima prvom, drugom, trećem, četvrtom, šestom, sedmom i osmom izreke. Stavom drugim izreke, odbijen je kao neosnovan zahtev tužilaca za naknadu troškova drugostepenog postupka.

Protiv pravnosnažne presude donete u drugom stepenu, tužioci su blagovremeno izjavili reviziju, zbog pogrešne primene materijalnog prava.

Ispitujući pravilnost pobijane presude u smislu člana 408. Zakona o parničnom postupku – ZPP („Službeni glasnik RS“, br. 72/11 ... 10/23), Vrhovni sud je utvrdio da je revizija neosnovana.

U postupku nije učinjena bitna povreda odredaba parničnog postupka iz člana 374. stav 2. tačka 2. ZPP, na koju revizijski sud pazi po službenoj dužnosti.

Prema utvrđenom činjeničnom stanju, tužilja AA je majka maloletnih tužilaca: BB, VV i GG. Pre njihovog rođenja, bila je u radnom odnosu kod firme „Norma grupa Jugoistočna Evropa“ DOO Subotica kod koje je ostvarivala zaradu u iznosu od 5000,00 evra neto (na osnovu aneksa I ugovora o radu od 01.05.2014. godine), sve u u dinarskoj protivvrednosti po najvišoj kursu NBS na dan obračuna. Nakon rođenja prvog deteta BB (dana ...2015. godine), rešenjem tuženog Grada Subotice – Gradska uprava – Sekretarijat za društvene delatnosti br. 1 U-04-184-1-512/2015-1 od 19.02.2016. godine, donetog u ponovnom psotupku tužilji AA je priznato pravo na naknadu zarade za vreme porodiljskog odsustva u periodu od 01.01.2015. godine zaključno sa 18.04.2015. godine i pravo na naknadu zarade za vreme odsustva sa rada radi nege deteta BB počev od 19.04.2015. godine zaključno sa 31.12.2015. godine u iznosu od 307.658,75 dinara bruto (pošto je po žalbi poslodavca drgostepenim rešenjem tužene Autonomne pokrajine Vojvodinr – Pokrajinski sekretarijat za zdravstvo, socijalnu politiku i demografiju br. 129-184-22/2015-03 od 19.01.2016. godine ukinuto prethodno doneto prvostepeno rešenje br. I U-04-184-1-512/2015 od 04.11.2015. godine). Nakon rođenja drugog deteta VV (dana ...2017. godine), rešenjem tuženog Grad Subotica – Gradska uprava – Sekretarijat za društvene delatnosti – Služba za boračko-invalidsku zaštitu i društvenu brigu o deci br. 1 U-04/1P-184- 1-262/2018 od 08.06.2018. godine, tužilji AA je priznato pravo na naknadu zarade za vreme porodiljskog odsustva počev od 31.12.2016. godine zaključno sa 14.04.2017. godine i pravo na naknadu zarade za vreme odsustva radi nege deteta počev od 15.04.2017. godine zaključno sa 31.12.2017. godine u iznosu od 314.517,00 dinara bruto. Novim rešenjem tuženog Grad Subotica – Gradska uprava – Sekretarijat za društvene delatnosti br. IV-04/III-184-2-105/2018 od 10.12.2018. godine tužilji AA je produženo vreme za odsustvo radi nege ovog deteta do 31.05.2018. godine.

Nakon rođenja trećeg deteta GG (dana ...2018. godine), rešenjem tuženog Grada Beograda – Gradska uprava – Sekretarijat za socijalnu zaštitu br. 132-15128/2018- XIX-03 od 08.12.2018. godine, tužilji AA je priznato pravo na naknadu zarade za vreme porodiljskog odsustva počev od 22.10.2018. godine zaključno sa 08.02.2019. godine i pravo na naknadu zarade za vreme odsustva sa rada radi nege deteta GG počev od 09.02.2019. godine zaključno sa 22.10.2020. godine u iznosu od 204.087,00 dinara bruto. Naknada zarade za vreme porodiljskog odsustva i odsustva sa rada radi nege deteta obračunata je za prva dva deteta u skladu sa članom 11. tada važećeg Zakona o finansijskoj podršci porodice i dece, a za treće dete u skladu sa članom 13. stav 1. tada važećeg Zakona o finansijskoj podršci porodici sa decom. Tužilja AA je primila predmetna rešenja i po njima ostvarivala naknadu, a protiv istih nije ulagala žalbu.

Polazeći od ovako utvrđenog činjeničnog stanja, nižestepeni sudovi su odbili tužbeni zahtev, smatrajući da tužioci nisu dokazali da im je nezakonitim ili nepravilnim radom organa tužene pričinjena šteta u smislu člana 172. Zakona o obligacionim odnosima. Predmetna rešenja doneta su s pozivom na članove 10., 11. i 12. Zakona o finansijskoj podršci porodice i dece, odnosno članova 11. stav 1. i 13. kasnije donetog Zakona o finansijskoj podršci porodici sa decom kojima su utvrđena prava u oblasti finansijske podrške porodici sa decom, između ostalog, i pravo na naknadu zarade, odnosno naknadu plate za vreme porodiljskog odsustva i odsustva sa rada radi nege deteta i odsustva sa rada radi posebne nege deteta, o čijem obezbeđivanju se stara Republika Srbija, a o kojima odlučuju nadležni organi na način i u postupku propisanog članovima 27. – 30. Zakona o finansijskoj podršci porodici sa decom, odnosno članovima 39. – 42. Zakona o finansijskoj podršci porodice sa decom. Dostavljanjem predmetnih rešenja tužilji AA data je mogućnost da u skladu sa navedenim zakonskim odredbama, ukoliko je smatrala da visina naknade nije pravilno određena pokrene drugostepeni upravni postupak, zatim eventualno i upravni spor radi zaštite svojih prava shodno odredbama Zakona o upravnom postupku i Zakonu o upravnom sporu, što ona nije učinila.

Po oceni Vrhovnog suda, nižestepene odluke zasnovane su na pravilnoj primeni materijalnog prava.

Predmet tražene pravne zaštite je naknada materijalne štete zbog manje isplaćene naknade zarade tužiocima za vreme porodiljskog odsustva i odsustva sa rada radi nege deteta prouzrokovane nezakonitim i nepravilnim radom oragana tuženih u smislu odredbe člana 172. Zakona o obligacionim odnosima. Tužbeni zahtev zasnovan je na tvrdnji da organi tuženih u obavljanju svojih funkcija prilikom određivanja visine te naknade nisu primenili odredbe Konvencije Međunarodne organizacije rada broj 183 o zaštiti materinstva i odredbu člana 20. stav 2. Zakona o finansijskoj podršci porodici sa decom („Službeni glasnik RS“, br. 113/17 i 50/18).

Odredbom člana 172. stav 11. Zakona o obligacionim odnosima – ZOO propisano je da pravno lice odgovara za štetu koju njegov organ prouzrokuje trećem licu u vršenju ili u vezi sa vršenjem svojih funkcija.

Ustavom Republike Srbije, članom 16. stav 2. propisano je da su potvrđeni međunarodni ugovori sastavni deo pravnog poretka Republike Srbije i neposredno se primenjuju. Članom 18. stav 2. (koji je lex specialis u odnosu na član 16. stav 2. Ustava) propisano je da se Ustavom jemče i kao takva neposredno primenjuju ljudska i manjinska prava zajemčena potvrđenim međunarodnim ugovorima, a stavom 3. istog člana da se odredbe o ljudskim i manjinskim pravima tumače u korist unapređivanja vrednosti demokratskog društva, saglasno važećim međunarodnim standardima, ljudskih i manjinskih prava, kao i praksi međunarodnih institucija koje nadziru njihovo sprovođenje. Članom 66. stavovi 1. i 2. utvrđeno je da se zaštita majke pre i posle porođaja uređuje zakonom. Članom 167. stav 1. propisano je da Ustavni sud odlučuje o saglasnosti zakona i drugih opštih akata sa potvrđenim Međunarodnim ugovorima.

Konvencija Međunarodne organizacije rada broj 183 o zaštiti materinstva od 30.05.2000. godine, koju je Republika Srbija ratifikovala Zakonom o potvrđivanju Knvencije MOR broj 183 o zaštiti materinstva („Službeni glasnik RS“ - međunarodni ugovori br 1/10) propisuje da: na osnovu lekarske potvrde ili druge odgovarajuće potvrde na osnovu domaćeg zakona i prakse, u kojoj se navodi predviđeni datum porođaja, žena na koju se primenjuje ova konvencija ima pravo na porodiljsko odsustvo u trajanju ne kraćem od 14 nedelja (član 4. tačka 1.); imajući u vidu zaštitu zdravlja majke i deteta, porodiljsko odsustvo će obuhvatiti period od 6 nedelja obaveznog odsustva nakon porođaja, ukoliko nije drugačije dogovoreno na nacionalnom nivou između Vlade i reprezentativnih organizacija poslodavca i zaposlenih (član 4. tačka 4.).; novčane naknade obezbeđuju se, u skladu sa domaćim zakonom i propisima ili na drugi način u skladu sa domaćom praksom, ženama koje su odsutne sa posla po osnovu navedenog u članovima 4. ili 5. ove konvencije (član 6. tačka 1.); iznos novčane naknade treba da bude takav da obezbedi održavanje dobrog zdravlja žene i deteta uz odgovarajući životni standard (član 6. tačka 2.); ako se na osnovu domaćeg zakona ili prakse iznos novčane naknade za odsustvo iz člana 4. ove Konvencije obračunava na osnovu prethodne zarade iznos te naknade ne može biti manji od 2/3 ženine prethodne zarade ili od primanja koji se uzimaju u obzir prilikom obračuna naknade (član 6. tačka 3.); kada se na osnovu domaćeg zakona ili prakse za određivanje visine novčane naknade za odsustvo iz člana 4. ove Konvencije koriste druge metode, iznos naknade treba da bude približan iznosu koji bi se u proseku dobio primenom prethodnog stava (član 6. tačka 4.); svaka članica obezbediće da uslovi za sticanje prava na novčanu naknadu budu takvi da ih ispunjava velika većina žena na koju se ova Konvencija odnosi (član 6. tačka 5.).

Republika Srbija je pravo na naknadu zarade, odnosno naknadu plate za vreme porodiljskog odsustva, odsustva sa rada radi nege deteta i odsustva sa rada radi potrebne nege deteta i korisnici tih prava (zaposleni kod pravnih i fizičkih lica – u daljem tekstu zaposleni kod poslodavca) regulisala članovima 9. stav 1. i 10. stav 1. Zakona o finansijskoj podršci porodice i dece („Službeni glasnik RS“, br. 16/02 ... 107/09), odnosno članovima 11. stav 1. tačka 1. i 12. stav 1. kasnije donetog Zakona o finansijskoj podršci porodici sa decom („Službeni glasnik RS“, br. 113/17 i 50/18) u kom pogledu nema razlike između ova dva zakona.

Kada je reč o određivanju visine ove naknade Zakoni se razlikuju. Članom 12. stav 1. Zakona o finansijskoj podršci porodice i dece („Službeni glasnik RS“, br. 16/02 ... 107/09) propisano je da se visina ove naknade utvrđuje u visini prosečne osnovne zarade zaposlenog za 12 meseci koji prethode mesecu u kom počinje korišćenje odsustva, uvećane po osnovu vremena provedenog na radu, za svaku punu godinu rada ostvarene u radnom odnosu u skladu sa zakonom, a najviše do pet prosečnih mesečnih zarada u Republici Srbiji. S druge strane, članom 13. stav 1. Zakona o finansijskoj podršci porodici sa decom („Službeni glasnik RS“, br. 113/17 i 50/18), propisano je da se osnovica naknade zarade, odnosno naknade plate za vreme porodiljskog odsustva i odsustva sa rada radi nege deteta, za lica iz člana 12. ovog zakona, utvrđuje na osnovu zbira mesečnih osnovica na koji su plaćeni doprinosi na primanja koja imaju karakter zarade, za poslednjih 18 meseci koji prethode prvom mesecu otpočinjanja odsustva zbog komplikacija u vezi sa održavanjem trudnoće, ili porodiljskog odsustva, ukoliko nije korišćeno odsustvo zbog komplikacija u vezi sa održavanjem trudnoće; osnovica naknade zarade, odnosno naknade plate za vreme odsustva sa rada radi posebne nege deteta, za lica iz člana 12. ovog zakona, utvrđuje se na osnovu zbira mesečnih osnovica na koji su plaćeni doprinosi na primanja koja imaju karakter zarade, za poslednjih 18 meseci koji prethode mesecu otpočinjanja odsustva (stav 3. istog člana); mesečna osnovica naknade zarade, odnosno naknade plate, dobija se deljenjem zbira osnovica iz stavova. 1. do 3. ovog člana sa 18 i ne može biti veća od tri prosečne mesečne zarade u Republici Srbiji, prema poslednjem objavljenom podatku republičkog organa nadležnog za poslove statistike na dan podnošenja zahteva (stav 4. istog člana); mesečna osnovica naknade zarade, odnosno naknade plate predstavlja bruto obračunsku vrednost (stav 5. istog člana).

O ovim pravima rešava nadležni prvostepeni organ - Opštinska, odnosno Gradska uprava u kojoj je sedište poslodavca zaposlenog/prebivalište podnosioca zahteva i to na osnovu podnetog zahteva, a primenom propisa opšteg upravnog postupka, dok po žalbama na prvostepeno rešenje u drugom stepenu rešava nadležni ministar, dok rešavanje u drugom stepenu po žalbama na prvostepeno rešenje na teritoriji AP Vojvodine poverava se odgovarajućem organu uprave AP Vojvodine u postupku proisanom odredbama članova 27. – 30. Zakona o finansijskoj podršci porodice i dece („Službeni glasnik RS“, br. 16/02 ... 107/09), odnosno članovima 39. – 42. Zakona o finansijskoj podršci porodici sa decom („Službeni glasnik RS“, br. 113/17 i 50/18).

U konkretnom sluačaju, činjenično je utvrđeno da je tužilja AA majka mal. tužilaca BB (rođen ...2015. godine), VV (rođen ...2017. godine) i GG (rođena ...2018. godine), da je pre njihovog rođenja kod svog poslodavca „Norma grupa Jugoistočna Evropa“ DOO Subotica ostvarivala zaradu od 5.000,00 evra neto u dinarskoj protivvrednosti po najvišoj kursu NBS na dan obračuna (na osnovu zaključenja aneksa I ugovora o radu od 01.05.2014. godine), da joj je, po rođenju svakog od dece, rešenjem nadležnog prvostepenog organa uprave, prema propisima važećim u vreme podnošenja zahteva, priznato pravo naknade za vreme porodiljskog odsustva i odsustva sa rada radi nege deteta i to: za prvo dete u iznosu od 307.658,75 dinara bruto mesečno (rešenje tuženog Grad Subotica – Gradska uprava – Sekretarijat za društvene delatnosti od 19.02.2016. godine), za drugo dete u iznosu od 314.517,00 dinara bruto mesečno (rešenje tuženog Grad Subotica – Gradska uprava – Sekretarijat za društvene delatnosti – Služba za boračko-invalidsku zaštitu i društvenu brigu o deci od 08.06.2018. godine) i za treće dete u iznosu od 204.087,00 dinara bruto mesečno (rešenje tuženog Grad Beograd – Gradska uprava – Sekretarijat za socijalnu zaštitu od 08.12.2018. godine), da je ova rešenja primila, a da protiv njih nije ulagala žalbu.

Pravilno su nižestepeni sudovi sudovi zaključili da je tužbeni zahtev neosnovan. Naknada zarade za vreme porodiljskog odsustva i odsustva sa rada radi nege deteta su prava regulisana domaćim zakonima i Međunarodnim ugovorom. O zakonitosti pojedinačnog upravnih akata kojima je odlučeno o pravu korisnika na naknadu zarade za vreme porodiljskog odsustva i odsustva sa rada radi nege deteta ne odlučuje sud opšte nadležnosti, već je to predmet upravnog postupka i upravnog spora. To znači da se pravilnost obračuna naknade ocenjuje u upravnom postupku pred nadežnim organom i u upravnom sporu. I po oceni Vrhovnog suda, ukoliko je tužilja AA smatrala da visina naknada zarade radi ostvarivanja prava priznatih predmetnim rešenjima tuženih Grada Subotice i Grada Beograda, kao prvostepenih organa, zasnovanim na članovima 10., 11. i 12. Zakona o finansijskoj podršci porodice i dece („Službeni glasnik RS“, br. 16/02 ... 107/09), odnosno članovima 11. stav 1. tačka 1. i 13. stav 1. 3., 4. i 5. Zakona o finansijskoj podršci porodici sa decom („Službeni glasnik RS“, br. 113/17 i 50/18) nije pravilno određena ili da je visinu naknade trebalo odrediti neposrednom primenom Međunarodne organizacije rada broj 183 o zaštiti materinstva iz 2000. godine s obzirom na to da se domaći propis i propis Međunarodnog ugovora u pogledu ovih prava razlikuju, ali ne isključuju i da se tumačenjem njihovog sadejstva daje odgovarajući pravni rezultat, imala je mogućnost da pokrene drugostepeni upravni postupak, eventualno upravni spor radi zaštite svojih prava shodno odredbama Zakona o opštem upravnom postupku i Zakonu o upravnom sporu, što ona nije učinila.

Pravilno je stanovište nižestepnih sudova da je sud opšte nadležnosti u smislu člana 1. ZPP u vezi člana 172. Zakona o obligacionim odnosima – ZOO nadležan je da odlučuju o tužbi za naknadu štete zbog nezakonitog i nepravilnog rada organa tuženih u izvršenju utvrđene obaveze isplate naknade. sud opšte nadležnosti odlučuje o pravu na naknadu štete. Nezakonitim radom službenog lica ili organa smatra se postupanje suprotno zakonu, drugom propisu ili opštem aktu, kao i propuštanje da se zakon, drugi propis ili opšti akt primeni. Nepravilnim radom službenog lica ili organa smatra se činjenje ili nečinjenje, protivno uobičajenom i propisanom načinu obavljanja delatnosti, koje šteti pravu ili interesima nekog lica. Nezakonit i nepravilan rad organa tuženih postojao bi ovde ukoliko je, po donetim konačnim i pravnosnažnim rešenjima (na koje se tužba poziva), vršena neredovna isplata naknade zarade ili je došlo do neosnovanog obustavljanja isplate naknade zarade utvrđene konačnim i pravnosnažnim aktom. Međutim, tužilja AA nije dokazala u smislu člana 231. ZPP da je ovde bilo nezakonitog i nepravilnog rada organa tuženih u smislu da je vršena neredovna isplata naknade zarade ili je došlo do neosnovanog obustavljanja isplate naknade zarade utvrđene konačnim i pravnosnažnim aktom tuženih Grada Subotice i Grada Beograda. Tužilja nije dokazala ni da prilikom isplate naknada priznatih predmetnim rešenjima nije poštovan redosled isplate iz člana 20. stav 2. Zakona o finansijskoj podršci porodici sa decom („Službeni glasnik RS“, br. 113/17 i 50/18) kojim je propisano da ako korisnik prava ostvaruje naknadu zarade, odnosno naknadu plate čiji ukupni iznos prelazi tri prosečne zarade u Republici Srbiji prvo se isplaćuje naknada zarade, odnosno naknada plate. Posebno stoga što se redosled isplate u korist isplata naknade zarade, odnosno naknade plate primenjuje samo ako je zbir naknade zarade, odnosno naknade plate za vreme porodiljskog odsustva, odsustva sa rada radi nege deteta i odsustva sa rada radi posebne nege deteta i ostale naknade po osnovu rođenja, nege i posebne nege deteta ne može biti veći od tri prosečne mesečne zarade u Republici Srbiji, prema poslednjem objavljenom podatku republičkog organa nadležnog za poslove statistike na dan podnošenja zahteva za naknadu (član 20. stav 1. ovog zakona), što ovde nije bio slučaj, jer je predmetnim rešenjima tužilji priznato samo pravo na na naknadu naknadu zarade za vreme porodiljskog odsustva i na naknadu zarade za vreme odsustva radi nege deteta.

Kod utvrđene činjenice da tužilja nije iskoristila sva zakonom data sredstva za zaštitu svog prava u upravnom postupku, a kako je iscrpljenost prethodne zaštite u upravnom postupku i u upravnom sporu osnovna pretpostavka za procenu da li u radnjama državnog organa, konkretno u radnjama organa tuženih, ima nezakonitog ili nepravilnog rada u smislu člana 172. ZOO i odgovornosti tužene za štetu po tom osnovu, pri čemu maloletni tužioci nemaju status korisnika prava u smislu citiranih članova Zakona o finansijskoj podršci porodice i dece, odnosno Zakona o finansijskoj podršci porodici sa decom pravilno su nižestepeni sudovi odbili tužbeni zahtev kao neosnovan u odnosu na sve tužioce.

Suprotno navodima revizije, za citirane odredbe Zakona o finansijskoj podrški porodici sa decom („Službeni glasnik RS“, broj 16/02 ... 10/09), odnosno odredbe Zakona o finansijskoj podršci porodici sa decom („Službeni glasnik RS“ br. 113/17 i 50/18) u vreme presuđenja pred nižestepnim sudovima nije u postupku ocene ustavnosti pred Ustavnim sudom utvrđeno da nisu u saglasnosti sa Ustavom ili potvrđenim Međunarodnim ugovorom.

Sa napred navedenih razloga Vrhovni sud je primenom člana 414. ZPP, odlučio kao u izreci.

Predsednik veća – sudija

Mirjana Andrijašević, s.r.

Za tačnost otpravka

Zamenik upravitelja pisarnice

Milanka Ranković