Vrhovni sud je ispitao pobijanu presudu po odredbama člana 408. Zakona o parničnom postupku („Službeni glasnik RS“, br. 72/11...10/23 – dr. zakon) i zaključio da je revizija osnovana.

Prema utvrđenom činjeničnom stanju na osnovu koga je doneta pobijana presuda parcela broj .. upisana je u List nepokretnosti broj .. k.o. Novi Sad I, potes/ulica ..., kao njiva prve klase, a po vrsti gradsko građevinsko zemljište, ukupne površine 1522m2, u pravu svojine tužioca. Tužilac je predmetnu parcelu stekao ugovorom o poklonu 18.06.2008. godine. Parcela se nalazi prema Planu generalne regulacije novog gradskog centra sa okruženjem u Novom Sadu („Službeni list Grada Novog Sada“, broj 39/11...43/19) i Planu detaljne regulacije prostora za višespratno stanovanje i parkovske površine Rotkvarija u Novom Sadu („Službeni list Grada Novog Sada“, broj 39/21) u okviru građevinskog područja Grada Novog Sada i namenjena je za površinu javne namene – parkovsku površinu – park Rotkvarija. Parcela nije ograđena, pristup toj parceli je iz ulice ..., a u naravi predstavlja zelenu površinu sa rastinjem: trava, žbunje i drveće. Travnati deo presecaju tragovi pešačkog i kolskog prelaza preko parcele. Parcela nije privedena nameni, ali se koristi od strane neograničenog broja ljudi. Tržišna vrednost predmetne parcele je 100.355,16 dinara/m2. Nije sproveden postupak eksproprijacije parcele, niti je tužiocu isplaćena naknada za tu parcelu.

Na osnovu tako utvrđenog činjeničnog stanja sudovi su zaključili da je u konkretnom slučaju došlo do ograničenja prava svojine tužioca, koja se ogleda u ograničenju prava na mirno i slobodno uživanje svojine. Sudovi za očigledan primer ograničenja prava svojine u smislu člana 58. stav 2. Ustava smatraju urbanističko planiranje zemljišta u privatnoj svojini za javnu površinu, jer ono podrazumeva i zahteva izuzimanje i prelaz zemljišta iz privatne u javnu svojinu, dakle oduzimanje od vlasnika svih svojinskih ovlašćenja. Donošenjem planskih akata parcela tužioca je namenjena za javnu površinu – park, iz čega dalje proizlazi da je tužilac onemogućen da gradi na toj parceli, na kojoj parceli bi po redovnom toku stvari (da planski akt nije donet) gradnja bila dozvoljena. Urbanističkim planiranjem zemljišta za javnu površinu tužilac je onemogućen da zemljište upotrebljava po svom nahođenju, na bilo koji način koji bi bio suprotan planskom aktu, iako je zemljište i dalje u državini tužioca. Onemogućavanje bilo kakve gradnje sudovi smatraju takvim ograničenjem prava svojine koje se može smatrati lišenjem prava. Predmetna parcela se nalazi u centru grada, dok su okolne parcele namenjene za porodično stanovanje izgrađene. Na parceli uz predmetnu nalazi se stambeni kompleks, što ukazuje na atraktivnost predmetne parcele i na nemogućnost tužioca da na bilo koji drugi način raspolaganje predmetnom parcelom. Na parceli nije moguća ni poljoprivredna proizvodnja, pa je onemogućeno njeno svako potencijalno ekonomsko raspolaganje. Pritom, nepostojanje preciziranih rokova za realizaciju planskih akata i dugoročno nečinjenje nadležnih organa u cilju privođenja privatne parcele planirane javnoj nameni, vlasnika dovodi u stanje potpune neizvesnosti kada i da li će doći do realizacije planskog akta, i šta će biti sa njegovom imovinom, jer parcela može biti oduzeta od vlasnika u svakom trenutku, što svojinsko pravo tužioca čini nesigurnim i poništivim, punih 13 godina od kada je parcela prvi put planirana za parkovsku površinu. To trajanje prevazilazi razumnu meru trpljenja, iz čega po stanovištu sudova sledi da dolazi do narušavanja ravnoteže između javnog i privatnog interesa na štetu vlasnika, koji predstavlja osnov za dosudu naknade vlasniku, uz prelaz prava svojine na tuženog. Stoga su tuženog obavezali da tužiocu isplati novčanu naknadu u visini tržišne vrednosti za predmetnu parcelu, čime smatraju da se postiže ravnoteža između pojedinačnog i opšteg interesa, odnosno srazmernost u ograničenju prava koje je nastalo kao posledica nečinjenja organa tuženog, pozivom na odredbu člana 58. Ustava Republike Srbije i člana 1. Protokola broj 1 uz Evropsku konvenciju za zaštitu ljudskih prava i osnovnih sloboda.

Revident ukazuje da nijednom radnjom, faktičkom ni pravnom, nije tužioca uznemirio u posedu zemljišta, niti mu je posed oduzeo. Tužiocu nije ograničeno pravo raspolaganja predmetnom nepokretnošću, a utvrđena urbanistička namena ne sprečava tužioca da zemljište koristi na način kako ga je koristio i do sada, ili da ga otuđi. Tuženi je ubranistički plan kojim je uredio prostor doneo u skladu sa svojom zakonskom obavezom, a sama činjenica donošenja planskih akata ne može se smatrati privođenjem zemljišta nameni, niti lišavanjem vlasnika vlasničkih ovlašćenja.

Vrhovni sud nalazi da se za sada odluka o usvajanju tužbenih zahteva ne može prihvatiti za pravilnu.

Ne može se prihvatiti za pravilno stanovište nižestepenih sudova da su vlasnici građevinskog zemljišta na kome je planskim aktom predviđena namena za javnu površinu – park, lišeni svojinskih ovlašćenja, time što na takvom zemljištu ne mogu da grade objekte, odnosno da ga upotrebljavaju po svom nahođenju.

Prema članu 1. Protokola broj 1 uz Evropsku konvenciju za zaštitu ljudskih prava na koju se pozivaju nižestepeni sudovi, sama po sebi činjenica da neko lice poseduje određeno zemljište ne daje tom licu pravo da nešto gradi na tom zemljištu, a dopušteno je na osnovu pomenute odredbe da se uvedu i održavaju različita ograničenja u pogledu građenja. Zakonom o planiranju i izgradnji („Službeni glasnik RS“, br. 72/2009...62/2023) koji je važio u vreme donošenja pobijanih presuda, kojima su uređeni uslovi i načini uređenja prostora, kao i uređivanje i korišćenje građevinskog zemljišta, određeno je da se planski dokumenti izrađuju za vremenski period od najviše 25 godina (član 11. stav 5.). Pritom, protivno zaključku nižestepenih sudova, namena zemljišta jeste način korišćenja zemljišta određen planskim dokumentom (član 2. stav 1. tačka 39. Zakona o planiranju i izgradnji). Prema tome, pogrešno je shvatanje da je zabranom gradnje na parceli koja je građevinsko zemljište vlasnik u potpunosti lišen prava da takvo zemljište koristi u skladu sa njegovom pravnom namenom. Time se ukazuje pogrešnim u osnovi stanovište da je usled nemogućnosti građenja po nahođenju vlasnika na zemljištu koje je građevinsko zemljište, zbog drugačije namene određene planskim dokumentom, vlasnik u toj meri ograničen u pravu svojine, da se takvo ograničenje može smatrati lišenjem prava svojine.

Sudovi nisu raspravili sva bitna pitanja od značaja za procenu da li je i u kojoj meri narušena ravnoteža između interesa tužioca, kao vlasnika zemljišta i javnog interesa, planiranjem predmetnog zemljišta za javne namene, kako je utvrđeno počev od 2011. godine, a da radi privođenja nameni predmetno zemljište nije eksproprisano u za to zakonom predviđenom postupku. Tuženi nije preduzeo bilo kakve faktičke radnje na zemljištu koje bi se mogle smatrati faktičkom eksproprijacijom ili oduzimanjem zemljišta tužiocu. Prema utvrđenom činjeničnom stanju zemljište nije privedeno nameni parka, a koristi ga neograničen broj lica, što je u vezi i sa utvrđenom činjenicom da zemljište nije ograđeno. U situaciji kada planski akt nije faktički sproveden, nema osnova sticanja prava javne svojine tuženog, jedinice lokalne samouprave, na zemljištu koje je samo planskim dokumentom predviđeno javnoj nameni. Stoga, kada nema osnova za prelaz zemljišta u javnu svojinu iz prava svojine tužioca, nema ni mesta dosuđenju naknade u visini tržišne vrednosti tog zemljišta, jer je zemljište i dalje u svojini tužioca i u njegovoj faktičkoj vlasti. Da li ograničenje u nameni zemljišta predstavlja povredu prava na mirno uživanje svojine i narušava ravnotežu između interesa tužioca kao vlasnika i javnog interesa u meri da je za to potrebno dosuditi naknadu, i koja je visina naknade potrebna za uspostavljanje pravične ravnoteže, zavisi od okolnosti na koji je način tužilac koristio predmetno zemljište za koje tvrdi da mu je onemogućeno, pre nego što je zemljištu određena sporna namena. Prvostepeni sud nije raspravio na koji način je tužilac koristio zemljište od kada ga je stekao 2008. godine i u kakvom režimu je zemljište tada bilo, te da li je on bio u obavezi da promeni način korišćenja zemljišta, pošto je zemljištu određena namena 2011. godine. Sud se rukovodi nemogućnošću građenja na zemljištu, a da nije raspravljeno da li je tužilac onemogućen u realnoj nameri da gradi na zemljištu, te da li je ishodovao građevinsku dozvolu pre nego što je 2011. godine određena namena zemljišta. Prema konkretnim okolnostima koje su bile u vreme kada je tužilac stekao zemljište, može se proceniti da li je tužilac razumno trebalo da bude svestan ograničenja u vreme kada je stekao predmetno dobro. Nije raspravljano da li postoji i dalje razuman način korišćenja parcele na koji način je ista koršćena i pre 2011. godine. Ovo su relevantna pitanja koja je trebalo raspraviti u konkretnom predmetu, da bi sudovi mogli da ocene da li je povređeno pravo na mirno uživanje imovine tužiocu, donošenjem i nesprovođenjem od 2011. godine planskog dokumenta kojim je određena namena zemljišta, u kojoj meri su mu povređena prava i koliku naknadu ta povreda iziskuje.

Kako je prednje izostalo, Vrhovni sud je ukinuo nižestepene presude primenom odredbe člana 416. stav 2. Zakona o parničnom postupku i predmet vratio prvostepenom sudu na ponovno suđenje.

Predsednik veća-sudija

Tatjana Miljuš s.r.

Za tačnost otpravka

Zamenik upravitelja pisarnice

Milanka Ranković