Ispitujući pobijanu presudu na osnovu člana 408. ZPP, Vrhovni sud je našao da je revizija tuženog osnovana.

Prema utvrđenom činjeničnom stanju, u listu nepokretnosti broj .. k.o. ..., na parceli broj ..., ulica ..., površine 5467m2, po vrsti zemljište u građevinskom području, kultura – njiva 2. klase, kao nosilac prava svojine upisan je tužilac sa 4/5 udela. Tužilac je predmetnu parcelu kupio 2003. godine sa namerom da napravi kuću. U to vreme već su bili izgrađene kuće prekoputa i u blizini predmetne parcele. Tužilac u početku nije bio u mogućnosti da finansira gradnju kuće, a nadalje je dobijao informacije da se radi regulacioni plan i da sačeka, ali nikada nije dobio dozvolu. Radi ishodovanja dozvole za gradnju, tužilac se obraćao mesnoj zajednici i to u više navrata, ali dozvolu za gradnju nije dobio. Predmetnu parcelu tužilac iz navedenog razloga nije u mogućnosti da koristi, na istoj ne može da gradi, a ne može ni da je proda, s obzirom da su potencijalni kupci odustajali od kupovine po saznanju da se dokumentacija ne može rešiti, odnosno ishodovati. Tužilac predmetnu parcelu sada održava utoliko što kosi travu na istoj, kako bi zemljište bilo uredno, imajući u vidu da se u blizini nalazi groblje. Prema Planu generalne regulacije naselja Kać („Službeni list Grada Novog Sada“, broj 23/13, 22/19 i 61/19) parcela broj .. nalazi se u zoni komunalne površine, dok je namena zemljišta – površina javne namene za groblje. Prema proceni poreske uprave tržišna vrednost predmetne parcele iznosi 1.947,56 dinara po m2. Veštačenjem procenjena tržišna vrednost date parcele iznosi 4.144,50 dinara po m2. Predmetna parcela nalazi se neposredno u blizini groblja, a neposredno se nalazi i zona stambenog bloka „Petrovo selo“. Prilaz parceli je saobraćajnicom od tucanika od 40m, u nastavku asfaltne saobraćajnice za stambeni blok, uz koji se nalazi parcela koja je u potpunosti infrastrukturno opremljena.

Na osnovu tako utvrđenog činjeničnog stanja nižestepeni sudovi su utvrdili da je tuženi povredio pravo tužioca na imovinu i zato ga obavezali na isplatu tržišne vrednosti zemljišta i građevinskih objekata u svojini tužioca, i utvrdili pravo javne svojine tuženog na tim nepokretnostima. Odluku u ovom sporu sudovi su zasnovali na odredbi člana 58. Ustava Republike Srbije i člana 1 Protokola 1 uz Evropsku konvenciju za zaštitu ljudskih prava i osnovnih sloboda.

Po nalaženju sudova, planska dokumentacija je u konkretnom slučaju imala značaj početnog koraka u procesu oduzimanja imovine, odnosno značaj kontrole upotrebe imovine i smanjenu mogućnost da se njome raspolaže u dužem vremenskom periodu (20 godina) u kojem zemljište nije privedeno planskoj nameni. Takvo mešanje tuženog u pravo tužioca na mirno uživanje imovine je po stanovištu nižestepenih sudova nesrazmerno, jer nije postignuta pravična ravnoteža između opšteg i privatnog interesa, a tužilac usled izostanka naknade, nesigurnosti svog položaja i nepostojanja delotvornih pravnih sredstava trpi prekomerni teret (stav Evropskog suda za ljudska prava izražen u odlukama Sporrong i Lonnroth protiv Švedske; Matos e Silva i drugi protiv Portugalije i Ellia SRL protiv Italije).

Iz tih razloga, zaključivši da tužilac ne može da raspolaže svojom imovinom zbog ograničenja koja u praksi postoje, sudovi su mu dosudili naknadu u visini tržišne vrednosti njegovih nepokretnosti sa obrazloženjem da se na taj način postiže ravnoteža između pojedinačnog i opšteg interesa, odnosno srazmernost u ograničenju prava nastalog kao posledica nečinjenja organa tuženog.

Po oceni Vrhovnog suda, osnovano se revizijom tuženog ukazuje na pogrešnu primenu materijalnog prava, što ima za posledicu i nepotpuno utvrđeno činjenično stanje.

Pre svega, nižestepeni sudovi su načinom na koji su presudili u ovom sporu izvršili eksproprijaciju nepokretnosti u svojini tužioca, preuzevši na sebe nadležnost Vlade Republike Srbije da utvrdi javni interes za eksproprijaciju i organa uprave da odluče o eksproprijaciji.

Odredbom člana 58. Ustava Republike Srbije zajemčeno je mirno uživanje svojine i drugih imovinskih prava stečenih na osnovu zakona (stav 1) i propisano da pravo svojine može biti oduzeto ili ograničeno samo u javnom interesu utvrđenom na osnovu zakona, uz naknadu koja ne može biti niža od tržišne (stav 2). Prema stavu 3. te odredbe zakonom se može ograničiti način korišćenja imovine.

Odredba člana 1. Protokola 1 uz Konvenciju o zaštiti ljudskih prava i osnovnih sloboda sadrži tri norme. Prve dve izražene su u prvom stavu navedenog člana i propisuju da svako fizičko i pravno lice ima pravo na neometano uživanje svoje imovine i da niko ne može biti lišen svoje imovine, osim u javnom interesu i pod uslovima predviđenim zakonom i opštim načelima međunarodnog prava. Treća norma nalazi se u drugom stavu označenog člana i predviđa da je državi dopušteno da primenjuje zakone koje smatra potrebnim kako bi regulisala korišćenje imovine. Takvo regulisanje korišćenja ili upotrebe imovine mora biti u skladu sa opštim interesom (ili da bi se obezbedila naplata poreza ili drugih dažbina ili kazni).

U konkretnom slučaju, tužilac nije faktički lišen svoje imovine i ovlašćenja koja čine sadržinu prava svojine jer donetim planskim aktom nije sprečen da je drži, koristi je i njome raspolaže u granicama određenim zakonom (član 3. stav 1. Zakona o osnovama svojinskopravnih odnosa). Postojanje planskog akta kojim je predviđeno da će na tužiočevom zemljištu biti izgrađeni javni objekti je tek uslov da se utvrdi javni interes za eksproprijaciju, a usvajanje planskog akta ne znači da će nužno i doći do njegove realizacije. Pravo države i jedinica lokalne samouprave da planskim aktima vrše urbanističko planiranje, naročito u većim gradovima, nije upitno sa stanovišta zakona (legalnosti) i vrši se u opštem interesu. Međutim, nesprovođenje planskih akata u dužem vremenskom periodu, uz izostanak njihove ponovne ocene u razumnim intervalima nakon donošenja, može povrediti pravo vlasnika imovine obuhvaćene planskim aktom na njeno mirno uživanje i bez oduzimanja.

Povredu prava na mirno uživanje imovine u sličnoj situaciji (izdata dozvola za eksproprijaciju u periodu od 1971. do 1979. godine i zabrana gradnje na zemljištu od 1968. do 1980. godine) utvrđena je u presudi Evropskog suda za ljudska prava od 23.09.1982. godine, donetoj u slučaju Sporrong i Lonnroth protiv Švedske. U označenoj presudi izražen je stav da dozvola za eksproprijaciju nije uticala na pravo vlasnika da koriste svoju imovinu i njome raspolažu, ali da je u praksi znatno smanjila mogućnost vršenja tog prava i uticala na samu suštinu prava svojine, jer je omogućavala gradskim vlastima da sprovedu zakonitu eksproprijaciju kad god to smatraju svrsishodnim, usled čega je pravo podnosilaca predstavke postalo nesigurno, a isti značaj su imale i mere zabrane gradnje. S tim u vezi sud je zaključio da su mere zabrane gradnje predstavljale kontrolu upotrebe imovine i da su podnosioci predstavke snosili nesrazmerno veliki teret koji bi bio opravdan samo u slučaju da im je pružena mogućnost da traže skraćenje roka važenja dozvola ili zahtevaju naknadu štete. Slično kao u označenom predmetu, Evropski sud za ljudska prava je odlučio i u slučajevima Matos e Silva. LDA i drugi protiv Portugalije (presuda od 16.09.1996. godine) i Ellia SRL protiv Italije (presuda od 02.08.2001. godine), kada je utvrdio da nije došlo do faktičke eksproprijacije i lišavanja podnosilaca njihove imovine, ali da je donošenjem akata javne vlasti kojim je utvrđen javni interes za izgradnju rezervata i usvajanjem urbanističkog plana kojim je bilo predviđena gradnja parka, uz zabranu gradnje na tom zemljištu došlo do mešanja/ograničenja prava podnosilaca na mirno uživanje imovine koje je proisteklo iz smanjene mogućnosti raspolaganja imovinom tokom dugog vremenskog perioda (13 i 26 godina), a što je za posledicu imalo nesigurnost podnosilaca u pogledu toga šta će biti sa njihovom imovinom i oni trpeli prekomerni teret usled izostanka bilo kakve naknade i nepostojanja delotvornog pravnog sredstva.

Sledstveno izloženom, po oceni revizijskog suda, tužiocu se ne može dosuditi naknada u visini tržišne vrednosti njegovih nepokretnosti. Takva naknada dosuđuje se samo vlasniku koji je lišen svoje imovine, što ovde nije slučaj, jer planski akti nisu sprovedeni i zemljište na kojem se nalaze tužiočevi objekti faktički privedeni planskoj nameni, bez sprovođenja odgovarajućeg upravnog postupka. Planski akt koji nije faktički sproveden ne može biti ni osnov sticanja prava javne svojine tuženog.

Međutim, sa stanovišta odredbe člana 58. Ustava Republike Srbije i člana 1. stav 1. Protokola 1 uz Evropsku konvenciju, kao i u svetlu stavova izraženim u navedenim presudama Evropskog suda za ljudska prava, donošenjem planskih akata i njihovim nesprovođenjem u nerazumno dugom vremenskom periodu može biti povređeno pravo vlasnika na mirno uživanje imovine i u slučaju kada aktivnosti države ne idu toliko daleko da vlasnika liše svojine na određenom dobru koje čini njegovu imovinu. Da li je vlasniku u takvom slučaju povređeno pravo na mirno uživanje imovine i da li mu za to pripada pravo na naknadu i u kojoj visini procenjuje se u zavisnosti od okolnosti svakog konkretnog slučaja, a naročito od toga na koji je način imovinu koristio do donošenja planskog akta i u kojoj meri i na koji način mu je takav način korišćenja sada uskraćen ili ograničen. Ove činjenice, kao i visinu naknade zbog eventualnog ograničenja prava na mirno uživanje imovine, dokazuje tužilac u skladu sa pravilom iz člana 231. stav 1. ZPP.

U ovom slučaju tužilac ne koristi predmetnu nepokretnosti, na istoj ne može da gradi, već je održava utoliko što kosi travu, kako bi zemljište bilo uredno. Tužilac tvrdi da je imao nameru da nepokretnosti proda ali da su kupci odustajali od kupovine po saznanju da je na zemljištu zabranjena gradnja, ali o tome, osim svog iskaza, nije predložio druge dokaze, kao ni o ceni po kojoj je nudio predmetnu nepokretnost na prodaju. U prilog tih tvrdnji tužilac ne nudi ni dokaze da vlasnici okolnog zemljišta i objekta, obuhvaćenog istim planskim aktom, takođe nisu mogli prodati svoje nepokretnosti.

Iz navedenih razloga, obe nižestepene presude su morale biti ukinute i predmet vraćen prvostepenom sudu na ponovno suđenje.

U ponovljenom suđenju prvostepeni sud će, radi pravilne primene materijalnog prava, upotpuniti činjenično stanje tako što će utvrditi na koji način je predmetna nepokretnost korišćena do i nakon donošenja planskog akta, koji ne onemogućava tužioca da nepokretnost drži i da je koristi, niti dokazuje da je onemogućen ili da je smanjena mogućnost raspolaganja imovinom isključivo iz razloga što je ista u obuhvatu donetog planskog akta, zbog čega trpi štetu u određenoj visini.

Ukinuta je i odluka o troškovima postupka jer zavisi od ishoda spora.

Sa svega navedenog, na osnovu člana 416. stav 2. ZPP odlučeno je kao u izreci.

Predsednik veća – sudija

Branka Dražić s.r.

Za tačnost otpravka

Zamenik upravitelja pisarnice

Milanka Ranković