U IME NARODA

 

Vrhovni sud, u veću sastavljenom od sudija: Mirjane Andrijašević, predsednika veća, Ivane Rađenović i Vladislave Milićević, članova veća, u parnici tužilje AA iz ..., čiji su punomoćnici Darko Stamenković, advokat iz ... i Borivoje Borović, advokat iz ..., protiv tužene Opština Vrnjačka Banja, koju zastupa zakonski zastupnik Opštinski pravobranilac Opštine Vrnjačka Banja radi naknade štete, odlučujući o revizijama tužilje izjavljenim protiv presude Apelacionog suda u Kragujevcu Gž 2653/22 od 20.10.2022. godine, u sednici veća održanoj dana 23.01.2025. godine, doneo je

P R E S U D U

ODBIJAJU SE, kao neosnovane, revizije tužilje izjavljene protiv presude Apelacionog suda u Kragujevcu Gž 2653/22 od 20.10.2022. godine.

O b r a z l o ž e nj e

Presudom Osnovnog suda u Kraljevu, Sudska jedinica u Vrnjačkoj Banji P 1195/19 od 01.07.2022. godine tužbeni zahtev tužilje protiv tužene kojim je tražila da sud utvrdi da je odluka tužene o davanju u zakup površine javne namene broj 350- 292/14 od 11.06.2014. godine ništava i ne proizvodi pravno dejstvo je povučen (stav prvi izreke). Tužbeni zahtev tužilje kojim je tražila da se utvrdi da je ugovor o zakupu površine javne namene broj 110-265/14 od 12.06.2014. godine ništav i da ne proizvodi pravno dejstvo je povučen (stav drugi izreke). Odbijen je tužbeni zahtev tužilje kojim je tražila da sud obaveže tuženu da na ime naknade štete tužilji isplati iznos od 909.560.886,26 dinara sa zakonskom zateznom kamatom obračunatom po Zakonu o zateznoj kamati i to na iznos od 503.189.419,39 dinara počev od 11.05.2018. godine do konačne isplate i na iznos od 406.371.466,87 dinara počev od 18.02.2021. godine do konačne isplate, kao neosnovan (stav treći izreke). Odbijen je eventualni tužbeni zahtev kojim je tražila da sud obaveže tuženu da joj na ime naknade štete isplati iznos od 909.568.186,26 dinara sa zakonskom zateznom kamatom računatom po Zakonu o zateznoj kamati počev od 18.02.2021. godine do konačne isplate, kao neosnovan (stav četvrti izreke). Obavezana je tužilja da na ime troškova parničnog postupka tuženoj plati iznos od 778.678,00 dinara (stav peti izreke).

Presudom Apelacionog suda u Kragujevcu Gž 2653/22 od 20.10.2022. godine, odbijena je kao neosnovana žalba tužilje i potvrđena presuda Osnovnog suda u Kraljevu, Sudska jedinica u Vrnjačkoj Banji P 1195/19 od 01.07.2022. godine, u stavu trećem, četvrtom i petom izreke (stav prvi izreke). Odbijen je zahtev tužilje za naknadu troškova drugostepenog postupka kao neosnovan (stav drugi izreke).

Protiv pravnosnažne presude donete u drugom stepenu tužilja je blagovremeno izjavila dve revizije, zbog bitnih povreda odredaba parničnog postupka, pogrešne primene materijalnog prava i pogrešno i nepotpuno utvrđenog činjeničnog stanja.

Tuženi je odgovorio na reviziju.

Vrhovni sud je ispitao pobijanu odluku, primenom odredbe člana 408. Zakona o parničnom postupku – ZPP („Službeni glasnik RS“ broj 72/11... 10/23 – drugi zakon) pa je ocenio da je revizije tužilje nisu osnovane.

U postupku nije učinjena bitna povreda odredaba parničnog postupka iz člana 374. stav 2. tačka 2. Zakona o parničnom postupku, na koju revizijski sud pazi po službenoj dužnosti. Nisu učinjene ni druge bitne povrede odredaba parničnog postupka iz člana 374. stav 1. ZPP učinjene pred drugostepenim sudom na šta se revizijama neosnovano ukazuje.

Prema utvrđenom činjeničnom stanju, predsednik tužene raspisao je oglas 27.02.2014. godine radi davanja u zakup površine javne namene radi postavljanja montažnih objekata i opreme – dečijeg zabavnog programa – luna park i klizalište na travnatoj površini na lokaciji „Srbija u Vrnjačkoj Banji“ površine 2100 m2 za početni iznos od 66.667,00 dinara. Tužilja je podnela prijavu. Nije sproveden postupak po ovom oglasu. Dana 21.05.2014. godine ponovo je raspisan oglas i tužilja je podnela prijavu dana 09.06.2014. godine. Sproveden je postupak nadmetanja u kojem su učestvovali tužilja i preduzetnik BB – Luna park „Obilić 1“ iz Beograda koji je, kao najpovoljniji ponuđač, izabran. Po oglasu od 21.05.2014. godine predsednik tužene doneo je odluku o davanju u zakup površine javne namene u zakup preduzetniku BB dana 11.06.2014. godine i sa njim je zaključio ugovor o zakupu površine javne namene 12.06.2014. godine, koji je aneksiran 16.07.2014. godine i 08.08.2014. godine. Ovaj ugovor su stranke raskinule 22.09.2014. godine i zakupni odnos je prestao 06.09.2014. godine. Tužilja je podnela tužbu Upravnom sudu radi ponišatja odluke o davanju u zakup površine javne namene od 11.06.2014. godine i radi poništaja ugovora od 12.06.2014. godine. Upravni sud je razdvojio ova dva postupka, pa je u predmetu U 10133/14 dana 03.02.2017. godine uvažio tužbu i poništio odluku predsednika, a rešenjem P 186/17 od 08.03.2017. godine oglasio se stvarno nenadležnim za odlučivanje po tužbi tužilje povodom poništaja ugovora od 12.06.2014. godine. Vrhovni kasacioni sud je presudom Uzp 146/17 od 08.06.2017. godine preinačio presudu Upravnog suda i odbacio tužbu tužilje, jer se zaštita učesnika javnog nadmetanja obezbeđuje mogućnošću pobijanja ugovora shodno članu 199. stav 18. Zakona o planiranju i izgradnji. Tužilja je tužbom nakon što je Upravni sud prvostepenom sudu ustupio na nadležnost spise predmeta radi poništaja navedenog ugovora o zakupu od 12.06.2014. godine, tražila da se utvrdi da je navedeni ugovor ništav, a potom tužbu u ovom delu podneskom od 05.11.2018. godine tužbu povukla. Utvrđeno je da je predsednik tužene dana 08.10.2014. godine ponovo objavio oglas o javnom nadmetanju za davanje u zakup iste površine javne namene, po kom oglasu Komisija za sprovođenje postupka javnog nadmetanja u prvom krugu 17.10.2014. godine nije sprovela postupak javnog nadmetanja. Predsednik tužene je dana 21.10.2014. godine po drugi put raspisao oglas o javnom nadmetanju za davanje u zakup travnate površine i Komisija tužene je 30.10.2014. godine po ovom oglasu od 21.10.2014. godine sprovela postupak javnog nadmetanja u kome su prisustvovali BB preduzetnik i tužilja koji su blagovremeno dostavili prijave po konkursu. Komisija za sprovođenje postupka javnog nadmetanja na zapisniku od 30.10.2014. godine konstatovala je da prijava tužilje ne ispunjava uslove za učešće u javnom nadmetanju, jer ne sadrži polisu osiguranja od osiguravajućeg društva za sve posetioce i da je tužilja polisu dostavila dva minuta pre početka javnog nadmetanja, dok se u članu 8. stav 1. Odluke o montažnim objektima propisuje da nije dopuštena dopuna prijave ovim dokazom, kao i iz razloga što potvrda o izmirenim obavezama prema tuženoj po osnovu zakupa iz prethodnog perioda izdata 10.10.2014. godine, a ne na dan kada je tužilja podnela prijavu za učešće u javnom nadmetanju. Komisija je prijavu tužilje za učešće u postupku javnog nadmetanja na istom zapisniku odbacila kao nepotpunu, a za najpovoljnijeg učesnika izabrala BB - Luna park „Obilić 1“ iz Beograda. Predsednik tužene je potom doneo odluku broj 350-561/14 od 30.10.2014. godine, a na predlog Komisije za sprovođenje javnog nadmetanja i zapisnika od 30.10.2014. godine kojom se opisana površina daje u zakup preduzetniku BB iz ... Luna park „Obilić 1“. Nakon toga je tužena kao zakupodavac sa preduzetnikom BB, kao zakpucem zaključila ugovor o zakupu površine javne namene 13.11.2014. godine za predmetnu travnatu površinu na lokaciji „Srbija“.

Polazeći od utvrđenog činjeničnog stanja pozivajući se na teret dokazivanja nižestepeni sudovi su zaključili da tužilja nije dokazala da je postojao nezakonit i nepravilan rad organa tužene i da se rad organa tužene ne može posmatrati u odnosu na sveukupno postupanje organa tužene po svim napred navedenim objavljenim oglasima radi davanja u zakup površine javne namene radi postavljanja montažnih objekata i opreme luna parka i klizališta na travnatoj površini na lokaciji „Srbija“ iz razloga što organ tužene po oglasu od 27.02.2014. godine nije doneo odluku o davanju u zakup površine javne namene, dok je ugovor o zakupu površine javne namene za postavljanje montažnih sadržaja za dečiji zabavni program od 12.06.2014. godine koji je tužena zaključila sa preduzetnikom BB iz ... Luna park „Obilić 1“ po sprovedenom postupku javnog nadmetanja i donošenja odluke predsednika tužene od 11.06.2014. godine o davanju u zakup te površine raskinut od strane tužene 22.09.2014. godine. Stoga nižestepeni sudovi zaključuju da je podložna oceni zakonitost rada tužene kroz donošenje odluke predsednika tužene od 30.10.2014. godine i zaključenje ugovora o zakupu površine javne namene za postavljanje montažnih sadržaja za dečiji zabavni program na određeno vreme broj 110-469/14 od 13.11.2014. godine za predmetnu travnatu površinu na lokaciji „Srbija“. Nižestepeni sudovi su zaključili da tužilja nije dokazala da je u radu tužene bilo nezakonitog i nepravilnog rada koji bi bio osnov za naknadu štete.

Po oceni Vrhovnog suda pravilno su nižestepeni sudovi primenili materijalno pravo kada su tužbeni zahtev tužilje odbili.

Članom 198. Ustava Republike Srbije („Službeni glasnik“ RS br. 98/2006) propisano je da pojedinačni akti i radnje državnih organa, organizacija kojima su poverena javna ovlašćenja, organa autonomnih pokrajina i jedinica lokalne samouprave, moraju biti zasnovani na zakonu. Zakonitost konačnih pojedinačnih akata kojima se odlučuje o pravu, obavezi ili na zakonu zasnovanom interesu podleže preispitivanju pred sudom u upravnom sporu, ako u određenom slučaju nije predviđena drugačija sudska zaštita. Odredbom člana 97. stav 6. Zakona o planiranju i izgradnji („ Službeni glasnik RS“ br.72/2009.... 42/2013 ) propisano je da učesnik javnog nadmetanja, odnosno učesnik u postupku prikupljanja ponuda koji smatra da mu je u postupku javnog nadmetanja ili prikupljanja ponuda povređeno pravo može da pokrene upravni spor povodom rešenja iz stava 4. ovog člana u roku od 30 dana od dana dostavljanja rešenja.

U konkretnom slučaju Odluka predsednika tužene broj 350-561/14 od 30.10.2014. godine, kojom se opisana površina daje u zakup preduzetniku BB iz ... Luna park „Obilić 1“ je akt iz člana 3. Zakona o upravnim sporovima, pa se o njenoj zakonitosti odlučuje u upravnom sporu. Po navodima revizije Upravni sud je doneo rešenje kojim je odbacio tužbu tužilje radi poništaja odluke broj 350-561/14 od 30.10.2014. godine. Tužilja nije dokazivala da je Vrhovnom kasacionom sudu podnosila zahtev za preispitivanje odluke Upravnog suda. Odluka predsednika tužene broj 350-561/14 od 30.10.2014. godine u pravu egzistira kao zakonita, na osnovu koje je zaključen ugovor o zakupu površine javne namene 13.11.2014. godine za predmetnu travnatu površinu na lokaciji „Srbija“.

Postupanje oragana za čiji rad odgovara tužena i pravilnost njihovog rada ocenjuje se, po stanovištu Vrhovnog suda, po odredbama člna 172. Zakona o obligacionim odnosima, prema propisanim pravilima postupka za rad organa i okolnostima konkretnog slučaja. Nezakonitim radom organa smatra se postupanje suprotno zakonu, drugom propisu ili opštem aktu, kao i propuštanje da se zakon, drugi propis ili opšti akt primeni. Nepravilan rad organa je činjenje ili nečinjenje protivno uobičajenom ili propisanom načinu obavljanja delatnosti koje šteti pravu ili interesima nekog lica.

Nasuprot navodima revidenta, pravilno su zaključili nižestepeni sudovi da je predmet ocene zakonitosti i pravilnosti rada organa tužene Opštine Vrnjačke Banje, postupak po oglasu radi davanja u zakup površine javne namene radi postavljanja montažnih objekata i opreme – dečijeg zabavnog programa – luna park i klizalište na travnatoj površini na lokaciji „Srbija“ u Vrnjačkoj Banji, površine 2100 m2 objavljenom 21.10.2014. godine, postupak javnog nadmetanja održan 30.10.2014. godine, Odluka predsednika tužene broj 350-561/14 od 30.10.2014. godine i Ugovor o zakupu površine javne namene za predmetnu travnatu površinu na lokaciji „Srbija“ zaključen dana 13.11.2014. godine između tuženog, kao zakupodavca i preduzetnika BB, kao zakupca.

Odluka predsednika tužene broj 350-561/14 od 30.10.2014. godine je konačan akt jedinice lokalne samouprave čija se zakonitost preispituje pred sudom u upravnom sporu. Revident navodi u reviziji da je pokrenula blagovremeno upravni spor, ali da je u upravnom sporu Upravni sud doneo rešenje kojim je odbacio tužbu tužilje radi poništaja odluke broj 350-561/14 od 30.10.2014. godine, jer to nije akt iz odredbe člana 3. Zakona o upravnim sporovima o čijoj zakonitosti Upravni sud odlučuje, već iz odredbe člana 99,stav 18. Zakona o planiranju i izgradnji proizlazi da je zaštita učesnika javnog nadmetanja obezbeđena mogućnošću pobijanja zaključenog ugovora sa izabranim učesnikom javnog nadmetanja. U ovom parničnom postupku tužilja nije dokazala da je navedena odluka predsednika tužene od 30.10.2014. godine poništena, kao nezakonita, niti da je Vrhovni kasacioni sud preispitivao odluku Upravnog suda.

Nasuprot navodima revizije, pravilna je odluka nižestepenih sudova da u konkretnoj pravnoj situaciji tužilja nije dokazala da je nezakonita odluka predsednika tužene od 30.10.2014. godine i da je Ugovor od 13.11.2014. godine zaključen protivno odredbama Zakona o planiranju i izgradnji, pa da stoga ne može ni zahtevati naknadu štete zbog nezakonitog ili nepravilnog rada organa tužene. Odluka predsednika tužene od 30.10.2014. godine je na pravnoj snazi nakon što je Upravni sud u upravnom sporu odbacio tužbu tužilje za ocenu zakonitosti navedene odluke, a na osnovu te pravnosnažne odluke jedinice lokalne samouprave zaključen je ugovor o zakupu površine javne namene za predmetnu travnatu površinu na lokaciji „Srbija“ zaključen dana 13.11.2014. godine između tuženog, kao zakupodavca i preduzetnika BB, kao zakupca.

Lokalna samouprava odgovara za nezakonit ili nepravilan rad svojih organa, ali svaka nezakonitost ili nepravilnost koja bi za posledicu mogla imati poništenja odluke organa uprave u upravnom postupku ili upravnom sporu, nema za posledicu naknadu štete. Povreda zakona ili podzakonskog akta mora da bude tako očigledna i jasna i da predstavlja uzrok štete.Odgovornost jedinice lokalne samouprave za rad njenih organa ne može proizilaziti iz pogrešne primene propisa kada su oni rezultat pravnog shvatanja odnosno tumačenja konkretne pravne norme.

Odredbom člana 7. stav 1. Odluke o montažnim objektima („Službeni list Opštine Vrnjačka Banja“ broj 43 od 30.12.2010....21/13) propisano je da učesnik u javnom nadmetanju ili prikupljanju ponuda javnim oglašavanjem svoje učešće prijavljuje, odnosno dostavlja ponudu, Opštinskoj upravi - službi nadležnoj za poslove Predsednika opštine - komisiji za sprovođenje postupka najkasnije jedan radni dan pre početka javnog nadmetanja, odnosno otvaranja ponuda. Stavom drugim i trećim propisano je šta treba da sadrži prijava. Odredbom člana 8. stav 1. iste odluke propisano je da ako prijava učesnika za javno nadmetanje ne sadrži sve podatke predviđene oglasom ili su oni dati suprotno objavljenim uslovima ili nije dostavljena garancija o avansnoj uplati zakupa za ceo period zakupa, komisija će zatražiti od učesnika da nedostatke otkloni pre početka javnog nadmetanja. Učesnik koji ne postupi po zahtevu komisije gubi pravo učešća u javnom nadmetanju.

Oglasom o javnom nadmetanju za davanje u zakup površina javne namene radi postavljanja montažnih objekata i opreme propisano je da za učešće na licitaciji pored ostalih dokaza iz oglasa potrebno je dostaviti, polisu osiguranja od strane osiguravajućeg društva za sve posetioce. Tuženi je tumačenjem odredbe člana 7. i 8. stav 1. Odluke o montažnim objektima zaključio da polisa osiguranje od strane osiguravajućeg društava za sve posetioce ne može da se dostavi naknadno nakon isteka roka iz člana 7. stav 1. Odluke o montažnim objektima, pa je smatrala da je tužilja izgubila pravo učešća u javnom nadmetanju,

Tužilja u reviziji navodi da je tuženi nezakonitim postupanjem koje se ogleda u pogrešnoj primeni odredbe člana 8. stav 1. Odluke o montažnim objektima, onemogućio je da učestvuje u javnom nadmetanju i time joj prouzrokovao štetu. Međutim, po stanovištu Vrhovnog suda nisu ispunjeni uslovi za obavezivanje tuženog za naknadu štete koju tužilja potražuje u ovom sporu, jer pogrešno tumačenje propisa ne vodi odgovornosti za štetu, a tužilja nije dokazivala da se postupalo suprotno ustaljenoj, doslednoj i višegodišnjoj praksi.

Neosnovani su navodi revizije da je u konkretnom slučaju uzročna veza između nastanka štete i protivoravnih i nezakonitih radnji tužene jasna. Elementi koji formiraju odgovornost nekog lica za pričinjenu štetu sadržani su u odredbama članova 155. i 158. Zakona o obligacionim odnosima. To su postojanje štete na strani oštećenog, protivpravna radnja ili propuštanje na strani štetnika i uzročno posledična veza između protivpravne radnje ili propuštanja i nastale štete. Kod utvrđivanja uzročno posledične veze, ne može se smatrati adekavatnim svaki uzrok štete, već samo onaj koji ima naročiti značaj. Uzročna veza postoji samo između onog događaja, koji po redovnom toku stvari i iskustvu svakodnevnog života ima za posledicu štetu. Ne može se smatrati da je svaki događaj prouzrokovao štetu, makar i da je posredno uslovila nastanak štete. S tim u vezi pravno je relevantan samo adekvatan uzrok štete.

Odredbom člana 189. stav 1. Zakona o obligacionim odnosima propisano je da oštećeni ima pravo na naknadu obične štete i izmakle koristi.Stavom trećim te odredbe, propisano je da pri oceni visine imakle koristi uzima se u obzir dobitak koji se mogao osnovano očekivati po redovnom toku stvari ili prema posebnim okolnostima, a čije je ostvarenje sprečeno štetnikovom radnjom ili propuštanjem. To znači da oštećeni treba da dokaže da je u pitanju dobitak koji bi svakako nastao, a ne dobitak zasnovan na pretpostavkama i očekivanjima.

Tužilja nasuprot navodima revizije nije dokazala da bi na javnom nadmetanju dala najpovoljniju ponudu i potom stekla uslove za zaključenje ugovora o zakupu sa tuženim, kako pravilno zaključuje drugostepeni sud. U konkretnom slučaju nije se radilo o prikupljanju ponuda, kada bi se sa izvesnošću znalo da li je dala najpovoljniju ponudu, pa bi zaključenje ugovora bilo sprečeno štetnikovom radnjom. U svakom slučaju nije je sprečila ova okolnost da učestvuje u javnim nadmetanjima u drugim gradovima i lokacijama i ostvaruje dobit od delatnosti.

Neosnovani su navodi iz revizije od 25.11.2022. godine o nepravilnom postupanju Vrhovnog kasacionog suda i Upravnog suda, jer je u ovoj parnici tužena Opština Vrnjačka Banja, a za eventualni nezakonit i nepravilan rad sudova odgovara Republika Srbija.

Iz navedenih razloga, Vrhovni sud je odlučio kao u izreci presude, na osnovu odredbe člana 414. stav 1. ZPP.

Predsednik veća - sudija

Mirjana Andrijašević, s.r.

Za tačnost otpravka

Zamenik upravitelja pisarnice

Milanka Ranković