U zahtevu za preispitivanje pobijane presude, podnetom zbog povrede pravila postupka i zbog povrede zakona i opštih akata podnosioca (Pravilnika o sistematizaciji radnih mesta, Pravilnika o zaradama, naknadama i ostalim primanjima i davanjima zaposlenima, Pravilnika o načinu obračuna i isplate dela zarade zaposlenih koji se isplaćuju iz sopstvenih prihoda), podnosilac navodi da je zbog složenosti pitanja koja je trebalo razjasniti po njegovoj tužbi u upravnom sporu predložio održavanje usmene rasprave, ali da je Upravni sud s pozivom na član 33. stav 2. Zakona o upravnim sporovima odlučio bez održavanja rasprave, ne dajući za to konkretne razloge, čime je povredio odredbu člana 33. stav 1. Zakona o upravnim sporovima. Dalje je Upravni sud propustio da oceni relevantne činjenice, taksativno navedene u zahtevu, što je dovelo do povrede pravila postupka od značaja za rešavanje upravne stvari, a posledično i do izostanka odgovarajuće činjenične podloge za odluku suda po njegovoj tužbi. Ističe da je pobijanom presudom povređen Zakon o visokom obrazovanju, Zakon o platama u državnim organima i javnim službama, Zakon o budžetu Republike Srbije za 2018/2019/2020/2021. godinu i Zakon o budžetskom sistemu, pa ukazuje na propisano odredbama čl. 67, 68, 69. i 70. Zakona o visokom obrazovanju, kao i članom 12. st. 2. i 3. Zakona o platama u državnim organima i javnim službama. S tim u vezi, smatra nejasnom i nerazumljivom pravnu ocenu budžetskog inspektora i Upravnog suda da član 12. stav 2. Zakona o platama u državnim organima i javnim službama daje mogućnost, ali ne i obavezu da se plate zaposlenih u visokoškolskim ustanovama uvećavaju iz ostvarenog sopstvenog prihoda. Ističe da je sve isplate navedene u rešenju budžetskog inspektora isplatio u celosti iz sopstvenih prihoda, ostvarenih od školarine koju su plaćali samofinansirajući studenti, u svemu u skladu sa odredbama Zakona o visokom obrazovanju, Zakona o platama u državnim organima i javnim službama, Uredbe o koeficijentima, te u skladu sa svojim opštim aktima. Smatra nerazumljivim i pravni stav prema kome on nije dokazao da su zaposleni svojim radom doprineli ostvarenju sopstvenih prihoda, kao i pravni stav budžetskog inspektora i Upravnog suda kojim se ne pravi razlika između sredstava dobijenih iz budžeta RS i njihovog korišćenja i sredstava koja je on ostvario kao sopstveni prihod. Zaključuje da nema zakonskog osnova, niti su ga naveli budžetski inspektor i Upravni sud, da se sredstva koja mu nisu data iz budžeta (a koja je on utrošio u skladu sa kriterijumima utvrđenim opštim aktima) uplaćuju u budžet Republike Srbije i da se to može odnositi samo na sredstva koja je dobio iz budžeta Republike Srbije ukoliko ih je nenamenski i nezakonito trošio. U protivnom, ovakva mera predstavlja vid konfiskacije njegove imovine, za šta nema osnova u merodavnom materijalnom pravu. Predložio je da Vrhovni sud zahtev uvaži, pobijanu presudu preinači ili ukine, a troškove postupka je tražio.

Protivna stranka Ministarstvo finansija Republike Srbije, Sektor za budžetsku inspekciju, Odeljenje budžetske inspekcije, je dostavila odgovor kojim je osporila navode zahteva u celosti.

Postupajući po podnetom zahtevu i ispitujući pobijanu presudu u granicama zahteva, u smislu člana 54. Zakona o upravnim sporovima ( „Službeni glasnik RS“, broj 111/09 ), Vrhovni sud je našao da je zahtev neosnovan.

Prema razlozima obrazloženja pobijane presude, pravilno je osporenim rešenjem utvrđeno da su u sprovedenom postupku utvrđene i zapisnički konstatovane nezakonitosti koje se odnose na obračun i isplatu plata zaposlenih, u periodu od 01.01.2018. godine zaključno sa obračunom i isplatom sredstava za nagrade i rođendane za mart 2021. godine, zbog čega je tužiocu naloženo da izvrši povraćaj sredstava u ukupnom iznosu od 182.380.480,83 dinara, koja se odnose na obračun i isplatu uvećanih plata na ime uvećanih koeficijenata za rukovođenje, odnosno funkcije, na obračun i isplatu uvećanih plata na ime stimulacije i na isplatu novčanih sredstava na ime nagrada i rođendana zaposlenima. Ovo stoga što je budžetski inspektor iz sadržine obračunskih lista za isplatu zarada zaposlenih, nasumično izabranih, pravilno utvrdio da je obračun i isplata plata zaposlenima vršena na osnovu koeficijenata (osnovnih) i uvećanih koeficijenata po osnovu rukovođenja, odnosno funkcijskog dodatka, kao i da je kontinuirano, iz meseca u mesec, obračunata i isplaćena uvećana zarada – stimulacija, a u pojedinim mesecima i nagrada zaposlenima, na koji način je uvećana ukupna zarada zaposlenih u školi. Utvrđeno je da je škola prilikom obračuna plata primenom uvećanih koeficijenata po osnovu rukovođenja, u periodu od 01.01.2018. - 28.02.2021. godine više isplatila ukupno 851.034,19 dinara u neto iznosu, odnosno 1.214.028,81 dinar u bruto iznosu na koji način je postupila suprotno odredbama člana 56. stav 4. Zakona o budžetskom sistemu („Službeni glasnik RS“, br. 54/09... 149/20), a direktor škole je postupio suprotno odredbama člana 71. st. 1. i 2. istog zakona. Kada je u pitanju uvećanje plate na ime stimulacije (dodatak na platu) budžetski inspektor je pravilno utvrdio da je tužilac Pravilnikom o zaradama broj: 2673/1 od 04.12.2018. godine uredio pitanje dodatka na zaradu zaposlenima iz sopstvenih prihoda škole, te da je članom 13. stav 2. Pravilnika propisano da je dodatak na zaradu koja se isplaćuje iz sredstava sopstvenih prihoda škole po osnovu rukovođenja, odnosno funkcije koju ostvaruju rukovodioci i zadužena lica regulisan Pravilnikom o načinu obračuna i isplati dela zarade zaposlenih koji se isplaćuje iz sopstvenih prihoda škole. S tim u vezi, izvršio je uvid u ugovor o radu za lica koja su raspoređena na radno mesto saradnik i nastavnik, pa je, imajući u vidu odredbu člana 6. Zakona o platama u državnim organima i javnim službama („Službeni glasnik RS“, br. 34/01 ... 21/16), utvrdio da škola nije mogla da vrši obračune i isplaćuje uvećane zarade zaposlenima za vreme provedeno u školi radi obavljanja redovnog posla u skladu sa zaključenim ugovorom o radu. Imajući u vidu čl. 5, 39, 40. i 41. Pravilnika o sistematizaciji radnih mesta, pravilno je utvrđeno da tužilac nije mogao isplaćivati profesorima i predavačima uvećanu zaradu na ime povećanog obima posla koji se odnosi na držanje nastave većem broju studenata, držanje nastave na drugom, trećem i četvrtom predmetu, držanje vežbi, jer su navedeni poslovi utvrđeni kao deo redovnog posla. S obzirom na odredbu člana 6. navedenog Pravilnika, utvrđeno je da je škola neosnovano vršila isplatu uvećane zarade na ime rukovođenja direktoru, jer su ti poslovi utvrđeni kao deo redovnog posla iz opisa radnog mesta. Imajući u vidu odredbe čl. 7, 46, 47. i 48. navedenog Pravilnika, utvrđeno je da škola nije imala pravnog osnova da isplaćuje asistentima, saradnicima u nastavi i saradnicima u visokom obrazovanju uvećanu zaradu po osnovu povećanog obima posla za držanje nastave za instaliranje softvera za vežbe i pripreme za vežbe, jer su ovi poslovi utvrđeni kao deo redovnog posla. Isto je utvrđeno i za uvećanje zarade zaposlenima iz čl. 9, 10, 11, 12, 13. i 14. Pravilnika o sistematizaciji radnih mesta. Isplata uvećanih zarada na ime stimulacije iz sopstvenih prihoda škole vršena je na osnovu odluka koje je donosio direktor škole. Na ovaj način postupljeno je suprotno odredbama člana 56. stav 4. i člana 71. st. 1. i 2. Zakona o budžetskom sistemu. Dalje je utvrđeno da je, saglasno članu 17. Pravilnika o načinu obračuna i isplate dela zarade zaposlenih koji se isplaćuju iz sopstvenih prihoda škole, predviđena novčana naknada za članove komisija. S tim u vezi utvrđeno je da škola nije imala pravnog osnova da vrši isplatu uvećane zarade zaposlenima (stimulacija) za rad u Komisiji za javne nabavke, Komisiji za studentska i nastavna pitanja, Komisiji za rešavanje socijalnih molbi studenata za 2018/2019. godinu, Komisiji za izradu rasporeda nastave za zimski semestar školske 2018/2019. godine, te Komisiji za redovni godišnji popis nefinansijske imovine sa stanjem na dan 31.12.2019. godine, jer su svi poslovi iz delokruga navedenih komisija utvrđeni kao redovni poslovi pojedinih radnih mesta, dok se za poslednju navedenu komisiju, imajući u vidu član 18. Uredbe o budžetskom računovodstvu („Službeni glasnik RS“, br. 125/03 ... 27/20) radi o zakonskoj obavezi škole da izvrši popis, odnosno uskladi stanje imovine i obaveza u knjigovodstvenoj evidenciji korisnika budžetskih sredstava sa stvarnim stanjem. Takođe je utvrđeno da je škola obračunavala i isplaćivala uvećane zarade zaposlenima na ime stimulacije za rad u komisijama koje su formirane za obavljanje tekućih poslova iz delokruga rada škole i na ime poslova koji su Pravilnikom o sistematizaciji radnih mesta definisani kao redovni poslovi koje zaposleni obavljaju, na koji način je postupljeno suprotno čl. 2. i 5. Zakona o platama u državnim organima i javnim službama. Škola nije mogla isplaćivati zaposlenima uvećanu zaradu (stimulaciju) za aktivnost sprovođenja ispita , jer su ovi poslovi Pravilnikom o sistematizaciji radnih mesta utvrđeni kao redovni poslovi, a nije mogla isplaćivati uvećanu zaradu direktoru, rukovodiocu studijskog programa i sekretaru studijskog programa za poslove dodele diploma, jer su i ti poslovi članom 125. Zakona o visokom obrazovanju („Službeni glasnik RS“, broj 88/17... 6/20) propisani kao poslovi iz redovne delatnosti škole. Budžetski inspektor je utvrdio i da je škola u periodu od 01.01.2018. do 06.03.2020. godine, prilikom obračuna i isplate plata zaposlenima, vršila isplatu nagrada u ukupnom neto iznosu od 33.860.927,91 dinar, odnosno ukupnom bruto iznosu od 47.826.404,56 dinara, kao i da je na osnovu Odluke broj 2623/1 od 17.11.2014. godine isplaćivala nagrade zaposlenima za rođendane za mesec u kojem je zaposleni rođen, i to za period od 01.01.2018. do 28.02.2021. godine u neto iznosu od 1.580.000,00 dinara, odnosno u ukupnom bruto iznosu od 2.262.552,33 dinara. Isplatom novčanih sredstava zaposlenima na ime nagrada i rođendana postupljeno je suprotno odredbama člana 17. Zakona o budžetu Republike Srbije za 2018. godinu („Službeni glasnik RS“, br. 113/17), Zakona o budžetu Republike Srbije za 2019. godinu („Službeni glasnik RS“, br. 95/18 i 72/19), Zakona o budžetu Republike Srbije za 2020. godinu („Službeni glasnik RS“, br. 84/19) i Zakona o budžetu Republike Srbije za 2021. godinu („Službeni glasnik RS“, br. 149/20), kojima je bilo propisano da, u skladu sa članom 2. tačka 31), članom 54. i članom 56. stav 4. Zakona o budžetskom sistemu, u budžetskoj 2018, 2019, 2020. i 2021. godini se neće vršiti obračun i isplata poklona u novcu, božićnih, godišnjih i drugih vrsta nagrada i bonusa, kao i drugih primanja iz člana 120. stav 1. tačka 4) Zakona o radu („Službeni glasnik RS“, br. 24/05... 95/18), predviđenih posebnim i pojedinačnim kolektivnim ugovorima i drugim aktima, za direktne i indirektne korisnike budžetskih sredstava Republike Srbije, budžeta lokalne vlasti i korisnike sredstava organizacija za obavezno socijalno osiguranje, osim jubilarnih nagrada za zaposlene. Isplatom nagrada i rođendana zaposlenima postupljeno je suprotno članu 56. stav 4. Zakona o budžetskom sistemu, što povlači odgovornost iz člana 71. st. 1. i 2. istog zakona. Upravni sud je našao da su, kod izloženog činjeničnog i pravnog stanja ove upravne stvari, navodi tužbe neosnovani, te da osporenim rešenjem nije povređen zakon na štetu tužioca, budući da je doneto bez povrede pravila postupka, kao i da je zasnovano na pravilno utvrđenom činjeničnom stanju i pravilnoj primeni materijalnog prava.

Ocenjujući zakonitost pobijane presude, Vrhovni sud nalazi da je ista doneta bez povreda pravila postupka i uz pravilnu primenu propisa.

Odredbom člana 56. stav 4. Zakona o budžetskom sistemu („Službeni glasnik RS“, br. 54/09 ... 149/20), propisano je da preuzete obaveze čiji je iznos veći od iznosa sredstava predviđenog budžetom, odnosno finansijskim planom ili koje su nastale u suprotnosti sa ovim zakonom ili drugim propisom, ne mogu se izvršavati na teret konsolidovanog računa trezora Republike Srbije, odnosno lokalne vlasti.

Odredbom člana 71. stav 1. istog zakona, propisano je da funkcioner, odnosno rukovodilac direktnog, odnosno indirektnog korisnika budžetskih sredstava, odgovoran je za preuzimanje obaveza, njihovu verifikaciju, izdavanje naloga za plaćanje koje treba izvršiti iz sredstava organa kojim rukovodi izdavanjem naloga za uplatu sredstava koja pripadaju budžetu, kao i za davanje podataka u izvršenim plaćanjima i ostvarenim prihodima i primanjima. Prema stavu 2. istog člana, funkcioner, odnosno rukovodilac direktnog, odnosno indirektnog korisnika budžetskih sredstava odgovoran je za zakonitu, namensku, ekonomičnu i efikasnu upotrebu budžetskih aproprijacija.

Odredbom člana 19. tačka 4) Zakona o budžetskom sistemu, propisano je da prihodi nastali upotrebom javnih sredstava (javni prihodi) su, pored ostalih, prihodi nastali prodajom usluga korisnika javnih sredstava čije je pružanje ugovoreno sa fizičkim ili pravnim licima na osnovu njihove slobodne volje.

Prema odredbi člana 2. stav 1. tačka 4) navedenog zakona, javna sredstva su sredstva na raspolaganju i pod kontrolom Republike Srbije, lokalne vlasti i organizacija za obavezno socijalno osiguranje. Članom 2. tačka 5) istog zakona, propisano je da su korisnici javnih sredstava direktni i indirektni korisnici budžetskih sredstava, a tačkom 8) istog člana da su indirektni korisnici budžetskih sredstava i ustanove osnovane od strane Republike Srbije, odnosno lokalne vlasti, nad kojima osnivač, preko direktnih korisnika budžetskih sredstava, vrši zakonom utvrđena prava u pogledu upravljanja i finansiranja.

Odredbom člana 70 stav 1. Zakona o visokom obrazovanju („Službeni glasnik RS“, br. 88/17... 6/20), propisano je da sredstva koja visokoškolska ustanova, odnosno visokoškolska jedinica ostvari, izuzev sredstava koja obezbeđuje Republika, čine sopstveni prihod te visokoškolske ustanove, odnosno jedinice ( školarina, pružanje usluga trećim licima, poklon, sponzorstvo i drugi izvori sticanja sredstava), a stavom 2. istog člana, da se navedena sredstva koriste za unapređenje delatnosti i podizanje kvaliteta rada. Prema stavu 3. istog člana, sredstvima iz stava 1. ovog člana i imovinom stečenom iz sopstvenih prihoda visokoškolska ustanova samostalno raspolaže, u skladu sa Zakonom i opštim aktom te visokoškolske ustanove.

Odredbom člana 12. st. 2. i 3. Zakona o platama u državnim organima i javnim službama obrazovanju („Službeni glasnik RS“, br. 34/2001 ... 157/2020) propisano je da izuzetno za zaposlene u visokoškolskim ustanovama koje ostvaruju sopstvene prihode u skladu sa zakonom kojim se uređuje visoko obrazovanje, plate se mogu uvećati iz ostvarenog prihoda srazmerno učešću troškova rada u ostvarenom prihodu, a elementi za obračun i isplatu plata iz stava 2. ovog člana se utvrđuju opštim aktom poslodavca.

Odredbom člana 17. Zakona o budžetu Republike Srbije za 2018. godinu („Službeni glasnik RS“, br. 113/17), odredbom člana 17. Zakona o budžetu Republike Srbije za 2019. godinu („Službeni glasnik RS“, br. 95/18 i 72/19), odredbom člana 17. Zakona o budžetu Republike Srbije za 2020. godinu („Službeni glasnik RS“, br. 84/19) i odredbom člana 17. Zakona o budžetu Republike Srbije za 2021. godinu („Službeni glasnik RS“, br. 149/20), bilo je propisano da se u skladu sa članom 2 tačka 31), članom 54. i članom 56. stav 4. Zakona o budžetskom sistemu ( „Službeni glasnik RS“, br. 54/09 ... 95/18, 31/19 i 72/19) neće vršitu obračun i isplata poklona u novcu, božićnih, godišnjih i drugih vrsta nagrada i bonusa i primanja zaposlenih radi poboljšanja materijalnog položaja i uslova rada, kao i drugih primanja iz člana 120. stav 1. tačka 4) Zakona o radu („Službeni glasnik RS“, br. 24/05 ... 95/18) predviđenih posebnim i pojedinačnim kolektivnim ugovorima i drugim aktima za direktne i indirektne korisnike budžetskih sredstava Republike Srbije i korisnike sredstava organizacija za obavezno socijalno osiguranje, osim jubilarnih nagrada za zaposlene i novčanih čestitiki za decu zaposlenih. Prema članu 18. stav 3. navedenih zakona, direktni i indirektni korisnici sredstava budžeta Republike Srbije mogu formirati komisije i druga stalna i privremena radna tela isključivo u skladu sa posebnim zakonom, odnosno drugim propisom, a čiji zadatak ne može biti obavljanje tekućih i poslova iz delokruga rada korisnika budžetskih sredstava.

Imajući u vidu citirane propise, te kako su u sprovedenom postupku redovne inspekcijske kontrole kod tužioca u kontrolisanom periodu utvrđene nezakonitosti pri obračunu i isplati plata, naknada i drugih primanja zaposlenih, i po oceni Vrhovnog suda, osporeno rešenje tuženog kojim je tužiocu na osnovu člana 56. stav 4. Zakona o budžetskom sistemu naložena uplata novčanih sredstava bliže opredeljenih u tom rešenju je pravilno i zakonito.

Naime, u konkretnom slučaju tužilac, ovde podnosilac zahteva, je indirektni korisnik budžetskih sredstava i kao takav ima status korisnika javnih prihoda, zbog čega je u obavezi da prilikom raspolaganja prihodom poštuje odredbe zakona kojima se uređuje budžetski sistem u Republici Srbiji. To znači da je u kontrolisanom periodu bio dužan da pri obračunu i isplati naknada zaposlenima poštuje propisana ograničenja iz člana 17. Zakona o budžetu Republike Srbije za budžetske godine 2018, 2019, 2020. i 2021, kao i da komisije i druga stalna i privremena radna tela formira u skladu sa odredbama člana 18. stav 3. tih zakona.

Takođe, sopstveni prihod koji tužilac kao visokoškolska ustanova ostvari u smislu člana 70. Zakona o visokom obrazovanju, jeste prihod za koji navedeni zakon propisuje samostalnost visokoškolske ustanove u njegovom raspolaganju, ali takvu koja je u skladu sa zakonom i opštim aktom. Kada se ima u vidu odredba stava 2. člana 70. navedenog zakona, proizlazi da ta sredstva ( sopstveni prihod ) imaju zakonom propisanu namenu, pa njihovo raspolaganje u skladu sa zakonom, bez obzira na propisanu samostalnost, znači da ih visokoškolska ustanova, dakle i tužilac, mora koristiti za unapređenje delatnosti i podizanje kvaliteta rada. Osim toga, isplata uvećane zarade iz sopstvenog prihoda se, u smislu člana 12. Zakona o platama u državnim organima i javnim službama, može vršiti srazmerno učešću troškova rada u ostvarenom prihodu, što znači za dodatno radno angažovanje, a ne i za obavljanje poslova koji su opštim aktom tužioca utvrđeni kao deo redovnog posla iz opisa radnih mesta zaposlenih ili za obavljanje poslova iz redovne delatnosti tužioca, kao što je utvrđeno u postupku kontrole kod tužioca.

Upravni sud je pobijanu presudu doneo bez održavanja javne rasprave i u skladu sa odredbama člana 33. st. 2. i 3. Zakona o upravnim sporovima naveo razloge koji opravdavaju rešavanje upravnog spora bez rasprave. Ovo stoga što je tužbom pobijani akt trebalo ceniti samo u pogledu spornih pravnih pitanja, pa predmet spora očigledno nije iziskivao neposredno saslušanje stranaka i posebno utvrđivanje činjeničnog stanja, niti dodatno pojašnjenje stavova i mišljenja o pravilnoj primeni materijalnog prava, koje su stranke detaljno argumentovale u tužbi i osporenom aktu. Odluka Upravnog suda zasnovana je na činjeničnom stanju utvrđenom u upravnom postupku, za koje je sud ocenio da je pravilno i potpuno utvrđeno, pa se neosnovano navodima zahteva ukazuje da je izostala činjenična osnova za odluku suda po tužbi podnosioca.

Imajući u vidu sve izloženo, Vrhovni sud je, na osnovu odredbe člana 55. stav 1. Zakona o upravnim sporovima, odlučio kao u stavu prvom dispozitiva presude.

Kako je zahtev za preispitivanje sudske odluke odbijen, Vrhovni sud je, na osnovu odredbe člana 74. Zakona o upravnim sporovima shodnom primenom odredbe člana 165. stav 1. u vezi člana 153. Zakona o parničnom postupku („Službeni glasnik RS“, br. 72/11 ... 87/18) odlučio kao u drugom stavu dispozitiva presude.

PRESUĐENO U VRHOVNOM SUDU

Zapisničar,                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                   Predsednik veća – sudija,

Gordana Vojnović,s.r.                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                          Jelena Ivanović,s.r.

Za tačnost otpravka

Upravitelj pisarnice

Marina Antonić